文/ 杨开峰

我主要思考的是新时代国家治理视域下的机构与行政体制改革，特别是如何理解十九大报告中关于机构与行政体制改革的论述。报告这部分的论述言简意赅，总体上遵循了国家治理现代化视角下行政体制改革的逻辑。从行政生态来看，行政体制涉及内部结构和外部结构两个方面。内部结构是指机构的设置以及机构内部不同部门之间的关系，包括责任配置、权力、责任、人员、编制、规模、层级、专业化等问题。外部结构的调整围绕着调整党政关系、政府与市场的关系、政府与社会的关系、中央和地方的关系来考虑，主要有三种：一是跨“部门”（政府、社会、市场）的结构。这涉及放管服改革、服务型政府等，也涉及事业单位改革；二是跨层级结构，央地关系属于这个领域，强调赋予省级及以下政府更多自主权；三是跨组织结构，党政关系、党政合署办公属于这个范畴。总体来看，这些是对治理结构的调整和改革，因为治理就是要界定不同治理主体的功能、责任、关系。

从这个角度看，机构和行政体制改革对于整个国家治理体系和治理能力现代化至关重要，行政体制是国家治理体系的组织和体制表现。当前，对治理体系、治理能力研究还不够深入，有观点认为，只要把所有政策领域的政策做好了，现代治理体系和治理能力自然就有了。但实际上，治理变革和政策变革是相互联系而又相对独立的两个方面，可以把它们看作改革的两个维度，各有程度高低之分（见图1）。……