黄紫舜

（陕西师范大学 教育学院，陕西 西安 710062）

教育是国家的基础工程，关系到国家的经济发展和政治团结，关系到国家综合实力的提升。民办教育作为教育事业的重要组成部分，以其独特的优势弥补公立教育的不足，填补教育领域的空白，丰富扩充了教育形态，为我国的教育事业作出了特殊的贡献，与此同时民办教育也为自身开辟了新一片天地。

1 民办学校的发展现状

根据教育部2018年7月19日发布的《2017年全国教育事业发展统计公报》显示：截至2017年，全国共有民办学校17.76万所，比上年增加6 668所，占全国比重的34.57%；招生1 721.86万人，同比增长4.98%；各类教育在校生达5 120.47万人，同比增长6.12%[1]。从以上数据可以看出，我国的民办学校依然保持蓬勃的增长态势。民办学校用较少的财政支出培养了大量的学生，弥补了我国教育投入不足的缺陷，扩大了学生群体的教育机会，促进了教育方式的多元化供给，通过市场化手段提高我国教育事业的整体竞争力，可以说民办教育对我国教育事业作出了巨大的贡献。

总体来看，我国的民办教育已经取得了一定的规模与成就，然而还是存在很多问题。2010年民办教育发展大会后，教育部梳理我国民办教育发展亟待解决的十大问题，并将其大致归为四大类：民办学校的属性问题；民办学校的产权、资产和会计制度问题；政府职责问题和民办学校的治理问题[2]。据此分析，我国的民办教育主要的存在问题有：

第一，民办学校发展最大的阻碍是学校属性定位不清问题。长期以来，我国的民办学校作为民办非企业单位地位尴尬。一方面，民办学校无法享受到公立学校的同等待遇，难以享受到国家的财政补助和各种优惠措施。另一方面，民办学校无法像普通企业追求营利，根据市场供需规律，确定招生人数和学费。

第二，民办学校的自身权益难以得到保障。因为长期的定位不清以及政府与社会重视不足的影响，民办学校在法律、经营与管理上存在问题。民办学校的所有权一直模糊不清，法人属性和产权属性没有明确归属，社会资本不敢放心投入，进一步恶化民办学校的资金状况，致使学校更加依赖单一的学杂费收入，管理力不从心，最终影响师生的工作学习体验，降低民办学校的整体质量。

第三，政府支持不足与社会歧视持续存在。首先，政府扶持民办学校的政策难以落实。虽然已经以法律形式肯定“要发展民办教育”和“鼓励发展民办教育”两大核心问题，但是在实施中，相关部门并没有达成共识，政策落实困难重重，不利于民办教育的可持续发展。其次，政府对民办学校的支持远远低于普通学校，资金投入不足，严重制约民办教育的发展；不批准土地征用，民办学校很难获得足够的空间建设校舍；限制民办学校的招生名额，影响民办学校的生源；教师职称评优名额少，影响民办教师师资水平的优化。最后，民办学校缺乏社会基础，社会认可度不高，经常受到各方群体的歧视对待。结果就是普遍观念认为民办学校管理混乱，甚至于部分用人单位不承认民办学校毕业生。

第四，民办学校的营利性重公益性相对缺乏。民办教育是政府、市场和社会三种力量综合作用的结果。我国的民办教育是在政府办学形式为主导但却无法满足社会教育需求的情况下发展起来的，市场供需关系发挥了重要的促进作用，造成民办学校的营利性行为比较明显[3]。也就是说，我国的民办教育主流是“投资办学”，追求“合理回报”，追逐利润是大多数民办学校的主要目的，与国外传统的“捐资办学”相比缺乏公益精神。

2 民办学校分类管理的国际经验

各个国家国情不同，经济水平、文化传统不同，因此各国私立（民办）教育的治理与发展也不尽相同。总的来说，一些发达国家的私立教育发展水平程度较高，在国际上占有一席之地。我国目前处于社会主义新时代的关键时期，作为我国教育事业重要组成部分的民办教育，必须加强自身的竞争力以赢得更好的发展。因此，借鉴国外私立学校的成功经验，是我国学校发展的明智选择。

2.1 建立统一的国家分类标准

一般来说，私立学校包括非营利性和营利性两类学校。国际上普遍的分类标准主要有三种：一是根据学校的盈余收入的分配进行分类，举办人把盈余收入继续向学校投入的是非营利性学校，举办人收取盈余回报的是营利性学校；二是根据非营利性的基本特征分类（组织性、私营性、利益非分配性、自治性和自发性）；三是各个国家对私立学校分类标准的专门定义。

私立学校营利属性的具体分类体现在以下方面：在办学性质方面，非营利性私立学校属于社会公益事业，营利性私立学校是提供教育服务为产品的产业；在所有权方面，非营利性学校享有投入的全部财产，营利性学校中投资者享有资产所有权；在收益权方面，捐资举办非营利性学校的投资人不享受财产收益权，营利性学校的投资者享有相应回报；在收费标准方面，非营利性学校接受政府调控，营利性学校根据市场供需自主调控；政府管理方式也不同，对非营利性学校按社会公益事业管理，对营利性学校基本按照企业管理[4]。

2.2 以法律手段保障学校权益

首先，肯定私立学校的价值及地位。不管是英美法系还是大陆法系的国家，都存在公立学校和私立学校之分，都承认私立学校的价值及法律地位。其次，规制、间接管理私立学校。国家政府在公法、司法和契约法范畴约束私立学校，立法内容主要涉及到私立学校的地位、性质的认可和确立；私立学校的设置程序及标准；私立学校的主管部门及其权利和义务；私立学校自身的权利和义务；对私立学校捐资办学的奖励办法等[5]。私立学校根据法律规定为蓝本进行自身建设，维持日常运营，政府仅尽监察之责。再次，私立学校采用认证制度。学校认证制度始于一百多年前，美国的大中小学校共同发起的旨在改变私立学校混乱局面以保证教育质量的行动。时至今日，大多数国家存在着多个区域性和全国性的私立学校认证机构，这些机构是由教育领域的相关人士专家组成的自治团体，处于独立于学校和政府的第三方。认证机构根据自行制定的认证标准，对私立学校进行审核和检验，确保私立学校质量。各个认证机构的标准各有不同，认证制度也各有特色。

2.3 厘清法人属性和产权属性

在私立学校的法人属性方面，私立学校独立的法人地位得到绝大多数国家的承认。大陆法系国家的私立学校一般被赋予财团法人地位；英美法系国家的私立学校具有慈善机构的性质，或类似“财团法人”的地位。在私立学校的产权属性方面，大陆法系国家的私立学校是捐资办学，产权制度上采取财团法人的形式；英美法系国家的私立学校分为捐资办学和投资办学，前者以公益信托方式调控，后者以企业管理方式调控[6]。

私立学校的产权分为非营利性学校产权和营利性学校产权两种。非营利性私立学校是不以盈利为目的，并禁止学校成员间分配利润的私立学校，其财产原则上为捐助性质，即财团法人成立后，财产归属法人所有，私立学校成立后，财产归属私立高校所有。非营利性私立学校的财产具有独立性，且通过一定的组织管理财产。也就是说，投资人一旦完成捐助行为，原则上不可再干涉私立学校的资产经营活动。学校的资产管理根据捐赠人制定的捐助章程，学校设立的董事会进行管理[7]。相对于非营利性私立学校，营利性私立学校出现较晚，数量较少，且多为私立高校和部分技能类培训学校。其产权结构主要体现在产权归属和权能分工两方面：在产权归属方面，美国的营利性私立学校属于《公司法》管辖范畴，产权归属问题十分清晰——作为大学的投资者，其享有对大学的所有权、使用权、收益权和处分权。投资人既可以获取大学经营的利润，在学校解散后，也可以对剩余财产进行分配，学校财产具有私人财产的属性。在权能分工方面，美国因为通过包括上市在内的多元化的手段进行融资，所有者众多，所以选择委托代理的方式进行管理，即由出资者掌握所有权，校董事会掌握支配权，校长等管理层掌握经营权的方式，对产权进行分解[8]。

2.4 健全差别化的扶持政策

首先，政府政策支持私立学校发展。经过多年的博弈，世界范围内的国家政府普遍对待公立学校与非营利性私立学校一视同仁，没有特意区分。加以区分的是私立学校的营利属性：对非营利性私立学校予以政策支持，对营利性私立学校加强监管，也就是说，政府对待不同属性私立学校的政策差异日益明显。一些国家将差异化支持政策以法律法规形式固定下来，政策支持主要涉及政府财政拨款、税费减免、土地供给等直接和间接的政策扶持。总的来说，对于非营利性学校，给予相当于公立学校的政策优惠支持；对营利性私立学校的支持较少，财务监管较为严密。

其次，政府财政投入私立学校。政府对私立学校的财政拨款是私立学校教育经费的稳定来源，是扶持私立学校的重要手段，也是世界范围的普遍现象。国家的财政拨款不仅减轻私立学校的财务压力，也激发社会投入的积极性，促进私立学校的健康发展。方式主要有：国家正视私立学校，不因私立学校的特性而回避财政投入；政府额外补助私立学校的特殊学生（如残障）；国家对高等私立学校的学生直接资助，发放助学贷款和奖学金等。

再次，政府对私立学校的税收减免。税收减免是国家对私立学校的主要调控方式。政府通过对营利性学校和非营利性学校的不同税收政策，以鼓励非营利私立学校办学，限制营利学校。对营利性私立学校，基本没有税收减免政策，按照营利企业的纳税规定依法纳税。

最后，社会资本的投入和捐赠。国外的私立学校拥有悠久的社会捐资传统。大多数私立学校成立的初始资金来源于社会及个人的捐款资助，他们拥有回馈社会，留名千古的的初心，把教育作为一项慈善和社会公益事业。也正因如此，国外的私立学校主流是社会捐资办学的非营利性私立学校。

2.5 加强私立学校的建设

首先，保证私立学校的自主权。由于历史文化传统，很多国外的私立学校最初由宗教力量创办，国家没有介入。随着时代的发展，国家逐渐加强对教育的管理，但是私立学校依然传承了高度的自治性，完全自主办学，自主决定学费、课程、管理等学校事务。

其次，加强私立学校的质量建设。国外的私立学校历史悠久，直至今天依然拥有极强的生命力，甚至私立学校几乎等同于精英教育。这与其一直坚持质量不无关系。私立学校没有安稳的避风港，只有独立自主不断竞争，拥有危机意识，优化资源配置，取得高额效益，积极进行教育改革以求得生存。一部分优秀的私立学校发展壮大成著名的教育品牌，在国内开办分校的同时，与他国合作开办海外分校。

再次，加强私立学校的特色建设。美国的私立大学比公立学校更具有发展活力。大部分私立学校以学生需求和发展为准绳，把学生培养成为社会的有用人才，并最终让学生与学校融为一体，使学生群体成为学校最大资源。

最后，提供良好的教师工作环境。学校教育竞争力的核心在于教育质量，教育质量的核心在于优秀的专职教师。私立学校普遍重视教师的素质与水平，提供良好待遇。具体表现有三点：第一，几乎所有国家都要求教师须拥有教师执照，教师录用普遍采取聘用制，签订合同内容包括教师的工资待遇与保险福利，行政部门不予干预。第二，教师可以自主选择在公立学校、私立营利性学校、私立非营利性学校间流动，没有限制。第三，非营利性私立学校教师的保险福利由学校和教师共同承担，营利性私立学校大多为兼职教师，按照课时支付薪金，无保险福利。

3 民办学校分类管理的中国选择

我国的民办学校办学体制多元，学校性质复杂。和国外私立学校捐资办学的传统不同，大多数学校属于以营利性为目的的投资办学。现存的民办学校，基本都是改革开放后在一穷二白的状态下起步发展的，学校成立时间短，教育资源差的弱势较为突出。在艰苦的发展中，一部分民办学校发展壮大，脱颖而出耀眼夺目。然而总体来说，我国的民办学校还有很长的路要走。民办学校的发展壮大，对于现阶段社会转型和经济改革，扩充急需技术型劳动力储备力量，有着重要的战略意义。继2016年我国颁布《民办教育促进法》（下称2016版《民促法》）修正案后，我国民办教育走向规范化发展阶段，针对实施中出现的问题，司法部于2018年8月向国务院提请审议《中华人民共和国民办教育促进法实施条例（修订草案）（送审稿）》，同时向社会公布，征求各界意见。

3.1 从“合理回报”转向“分类管理”

我国原有的民办教育相关法律在条例与实效性上相对模糊，合理回报的范围与标准语焉不详，法人属性不清，财产归属不明，在实际操作中给政府监督与学校自身的发展带来很多困扰，导致在实际操作中，合理回报的范畴模糊，利益分配牵扯不清。2016版《民促法》是目前我国民办教育发展的指导性文件，对民办学校的法律问题做出明确的引导和指导，最大的亮点是分类管理民办学校的营利属性和法人属性。在营利属性方面，2016版《民促法》提出明确的分类标准，确定对这两类学校给予不同的扶持政策，据此对相关管理作出详细具体的规定。在法人属性方面，已经有地区（温州）试点对不同属性的民办学校分别进行登记管理，非营利性学校按照民办事业单位法人登记；营利性学校按照企业法人登记。

3.2 分类化鼓励民办教育发展

首先，坚守民办学校教育公益性的主导思想，即国家虽然允许市场行为参与教育，给予营利性学校合法地位，但是绝非放任，有一定限制。由于义务教育阶段教育的强制性、免费性与普及性，可视为公共产品，因此2016版《民促法》规定义务阶段不再设置营利性民办学校。

其次，健全民办学校的法律保障。在教育改革深化的今天，为了更好地促进民办教育发展，我国于2016年11月，十二届全国人大常委会第二十四次会议审议通过《民办教育促进法（修正案）》，并先后发布《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》《民办学校分类登记实施细则》和《营利性民办学校监督管理实施细则》，初步形成了民办教育改革的顶层设计框架。同时立足于现实问题，回应民办教育的诉求，明确了促进和规范民办教育发展的价值导向。针对新法实施中没有完善处理的问题，于2018年8月草拟《民办教育促进法实施条例（修订草案）（送审稿）》（下称2018版《送审稿》），并向社会征求意见。

第三，加大对民办学校的财政投入。表面上看，我国的民办学校财政来源有政府方面的资助以及企业、外资和侨资等社会各界的资助，办学经费来源较为丰富，然而在实际办学中，学杂费仍然是民办学校的主要收入。2016版《民促法》第七章专门规定对民办学校的扶持与奖励具体措施，一方面以多种形式给予优惠条件，另一方面针对营利属性不同，对非营利性民办学校给予更大的优惠。从2018版《送审稿》来看，趋势是国家对民办学校的财政支持进一步明确和细化，支持力度空前加大。

第四，鼓励社会资本对民办学校的投入。国家在加大对民办教育的投资力度时，鼓励社会对民办教育进行投入，同时利用资本运作，解决资金困难，并开展收益性的服务项目。2018版《送审稿》首次提出开放营利性民办学校融资，创新金融手段以支持民办学校发展。

第五，完善民办学校的审批制度。国家给予民办学校更多的自主权，以行政审批制度对民办学校的规范化运行进行间接监管。包括对学校举办者变更机制、审批条件和程序以及其他细则的规定。

3.3 保护民办学校的合法权益

首先，尊重民办学校的自主选择权。政府对非营利学校予以更多的政策类和财政类支持，目的是为了引导民办学校更多地追求为公益办学而非投资办学。然而在法律框架下选择何种办学模式是民办学校举办者自身的权利，不应因此受到批判。衡量一所民办学校的优秀与否，不是看学校的类型，而是看它的教育教学质量、人才培养水平和社会贡献度。

其次，保障民办学校的办学自主权。2016版《民促法》第五条规定国家保障民办学校的办学自主权。第三十八条规定民办学校收取费用的项目和标准根据办学成本、市场需求等因素确定，向社会公示，并接受有关主管部门的监督。非营利性民办学校收费的具体办法，由各级政府制定；营利性民办学校的收费标准，实行市场调节，由学校自主决定。

再次，保障私立学校的产权。我国的民办学校大多为投资办学，寻求收益。根据2016版《民促法》的精神，大多数民办学校都选择为非营利性学校，个别民办学校选择为营利性学校。2016版《民促法》规定：非营利性民办型学校的举办者不得获取办学收益，其举办者不再拥有剩余财产所有权。然而大多数民办学校都是举办者自己投资，花费大量金钱时间和精力付出，是在国家和社会的投入和捐款都很少的情况下建设成的。所以在清算原先财产时，需要当地政府制定较为合理的政策，帮助改组为非营利性学校。

最后，保障教师的合法待遇。一直以来我国民办学校的教师并没有享受到和公立学校教师同等的待遇，他们工作任务更为繁重，职称评优名额少，福利保险也较差[8]。针对以上长期存在的问题，2016版《民促法》规定民办学校的教师享受与公办学校教师同等的法律地位，同等的业务培训和职称聘任的权利。

3.4 强化民办学校的自我治理

首先，重视民办学校的教育质量。根据2016版《民促法》精神，培养人才是民办教育的核心，通过对思想政治教育的重视、专业课程的严格甄选和教师队伍的建设以达到培养高质量人才的目的，实现社会效益与经济效益的统一。

其次，规范民办学校的管理。2016版《民促法》第二十条规定：民办学校应当设立学校理事会、董事会或者其他形式的决策机构并建立相应的监督机制。民办学校的举办者根据学校章程规定的权限和程序参与学校的办学和管理。与以往相比，民办学校管理开始注重监督机制的作用。

再次，突出民办学校建设特色。普遍来看我国民办学校教育同质化严重，和公立教育相比，民办教育自身的规模影响和教育质量都处于下风。但是民办教育有自身的优越性：自主性强，行政负担轻，机制灵活，可以以较小的的代价和成本进行教育实验改革，引领新的发展[9]。不仅如此，民办学校危机意识强，时刻关注社会生活变化，研究如何满足社会的特殊需求，以获得更好的发展。

3.5 探索民办教育新的发展模式

首先，提升社会效益。在教育公益性导向下，民办学校提升社会服务不仅有助于提高自身竞争力，更有利于回馈社会。虽然目前我国民办学校服务收入在经费中占有的比例较小，但是正在不断拓展服务范围，多元化经营业务。民办学校利用学校的资源，办理面向社会的短期技能培训班，以及加强民办学校的科研力度，积极参加经济和社会生活，支持企业技术改造，推动科研成果的转化。

其次，创新人才培养。与公办学校倾向教育公平不同，民办学校更侧重教育的差异化需求。营利性学校面对市场上的激烈竞争，更是需要创新人才培养模式来找到立足之地。部分民办中学根据学生与家长的特殊需求，进行多元化的培养模式和评价体系，收到良好效果。

再次，政府购买服务。政府通过向民办学校购买服务，引导社会力量参与教育公共服务。在政府教育公共服务能力有限的情况下，采取多元化的公共服务供给。我国目前的方式主要有合同制和直接资助两种：合同制是民办学校承接政府合同规定的特定教育公共服务项目；直接资助是政府资助承担教育公共服务职能的民办学校，资助形式有经费资助、实物资助和优惠政策扶持。一般来说，主要的承接对象是非营利性民办学校。

4 小结

总的来说，我国民办教育整体水平平稳发展，民办教育内部竞争不断加剧：民办学前教育规模增长最为强劲；民办培训机构规模迅速扩大；民办义务教育、民办普通高中教育、民办本科教育增长稳健，然而民办中职教育与民办专科教育规模有所收缩。从前文中可以看出，我国民办教育的改革探索与世界一流私立教育发展趋势相吻合，明显借鉴先进的国际经验，再根据我国教育现状的客观事实，加以本土化改革以取得教育水平的整体提升。在民办教育的分类化管理中，由于我国民办学校质量相对不高和历史遗留问题，政府各部门和民办学校都需要跨越不少的障碍，鼓励社会资产投入的热情，保护民办教育家的正当权益。然而自2016年以来，在实施的分类管理中，有些民办学校仅在形式上遵从分类管理的精神，在实际操作中依旧延续以往的做法，或者以隐蔽手段获取不当利益。这样背离了分类管理的初衷，影响了教育公平。如何引导民办学校的规范发展，最终提升民办教育的整体水平，是一条需要不断探索与创新的长远道路。