詹国辉+刘邦凡+张瑾

摘要：随着农业生产与经营方式不断被解构，农业面源污染已然成为当下生态治理与农业发展的内生性结构障碍。命令型、市场型及公众参与型是发达国家农业面源污染治理的主要实践模式。基于白洋淀水域农业面源生态治理的实证考察发现，基层法律体系的不健全、部门合作协调机制的缺失、公众参与作用的弱化、治理模式的单一化、主体行为利益博弈等治理限度，进一步制约了白洋淀水域农业面源污染治理质量的提升。为此，需要通过健全污染治理的法律体系、建立高效的整体性协调机制、建构广泛的公众参与治理机制、创设主体合作的适应性治理平台、协调多方利益关系并兼顾生态利益等多维度适应性治理路径，以期提高白洋淀水域农业面源污染生态治理质量，最终促进雄安地区农业生产的可持续发展。

关键词：农业面源污染；生态治理；适应性治理；雄安-白洋淀水域；生态污染；环境治理

中图分类号：X592 文献标识码：A 文章编号：1007-2101（2018）02-0087-10

一、问题的提出

随着经济和社会转型的深入发展，生态环境问题日益凸显，尤其是农业生态污染问题愈发严重并成为当下生态治理研究领域中的攻坚点。生态污染是经济与社会发展活动对外部生态环境的一种“负向效应”，这一效应是生产技术革新的逆向作用和经济社会活动的外部性作用共同导致的结果。生态污染不仅仅集中在点源层面，还囊括了面源层面的污染。从近期白洋淀水域实地调研的反馈情况来看，由于白洋淀水域周围的工业加工区域较少，目前主要是以农业生态面源污染最为严峻。较之于点源污染而言，白洋淀农业面源污染的形成亦会受到诸多因素（地理、气候、风向、湿度、温度以及土壤状况等）的影响。此外，白洋淀农业面源污染兼具了碎片化、不可估量、低度识别、不确定性及复杂性等特点，进一步导致生态面源污染治理的低效困境。而在白洋淀水域农业面源污染治理实践过程中，污染治理主要以行动驱动的治理模式为主，农业生态污染及环境保护尚未引起雄安地区学界及实业界的关注，甚至在制度安排层面亦缺乏生态保护的惠农政策，农业生态面源污染的治理遭致了诸多不适应性。由此，如何有效治理白洋淀水域农业面源污染问题已成为当下雄安地区“美丽乡村”及生态治理现代化建设的一项现实课题。

中共十八大以来，生态文明建设被确定为“五位一体”总体布局的关键环节，特别是习近平主席提出“美丽白洋淀”国家战略，这些制度安排都集中凸显了农业生态建设的核心作用。作为国家治理体系中的重要一环，农业生态治理应当从传统的管控模式过渡到适应性治理模式，构建农业污染的生态治理现代化体系已成现实命题。[1]虽然农业生态环境治理已然从国家的顶层设计被委以确定，然则当下白洋淀水域农业面源污染问题仍旧存在，农业面源污染与农业生产与经营成为当下农业可持续发展中不可调和的“二元矛盾”。基于此，笔者借助适应性治理理论来诠释白洋淀水域农业面源污染生态治理的现实限度，通过构建多维度的适应性治理路径，以期提高白洋淀水域农业面源污染适应性治理效果，最终推动雄安地区农业生产的可持续发展。

二、适应性治理：农业生态面源污染治理的理论框架

尽管当前学术界关于人类社会与自然互动的研究已然呈现出“汗牛充栋”的态势，但很少有学者对此互动关系的“复杂性”进一步深挖，缺乏及时探究。生物有机体及生态面源层面上的外部空间分布变化，不仅仅与动植物的生物本性相关，还与人类场域空间内部生存以及日常生活方式等息息相关。[2]正是由于现行场域空间内农业生态系统的复杂性特征，进一步致使农业面源污染治理质量尚未有效提升，学术界与实践界人士都呼吁创设新的治理模式，以期获取对农业面源污染治理的治理质量提升成效，最终形成本该有的新规则、机制及制度。[3]但囿于现行生态治理模式的静态分析限度，农业面源污染治理成效仍未得到“质”的改观，因而治理机制及治理模式需要架构出弹性空间和弹性势能，以此来适应变化中的生态系统，最终形成适应性治理。而这从本质维度上意味着治理主体要辨识变化中的农业面源生态环境问题（生态污染），进而观察和学习，依据特定的行动结果建构出适应性的治理模式。而适应性治理的关键要素在于“干中学（Learning By Doing）”，强调农业生态系统的内生治理主体的“动态调节与适应学习”，同时将其纳入治理规则制定的“信条精神”。由此认为，“适应性治理”在农业面源污染治理的实践过程中，凸显治理机制及其模式在一种动态化的调整，持续地适应农业生态系统的复杂性变化，从而创新治理模式，推动治理绩效的改善。

但从西方农业面源污染治理的实践经验来看，这将促成社会系统中人类场域的“内生人群”纳入到治理场域中。而内生人群的主体是与生态系统攸关的利益主体是相互契合的，因而多数西方学者将“共管（Co—Management）”这一概念引入到生态治理，尤其是农业面源生态治理，并由此提出了“适应性治理（Adaptive Governance）”范式。“适应性治理（Adaptive Governance）”范式的既有范式特点在于摒弃了传统治理模式的“自上而下”治理规则，凸显集成式的差异化知识系统（SDKS）的知识贡献，从微观（社区）、中观（区域政府）、宏观层面（中央政府及国家）实现权力与资源的共享，最终促成利益攸关主体的一体化，以便使更多主体参与公共政策的制定过程，实现科学化的决策。[4]由此认为，“适应性治理”强调多元利益攸关主体和以其作为中心節点的互动关系；同时反映出的是治理的内核，即一种技术维度上的政策制度安排，换言之，农业生态资源的治理以技术政策制度安排方式推动农业面源政策的及时更新与迭代，尤其是在农业面源生态系统。而从西方农业面源污染治理的实践经验来看，经过社会化抑或政治化的行动者，其内嵌的机制无法避免其作为治理的结构化障碍，尚未能有效衔接既定的农业生态系统及其内在机体。适应性治理要点在于有效辨识现行农业面源污染治理系统中的不确定性需求，当生态治理的管控难度难以把握，应当及时而又恰当处理利益攸关主体，以此来避免治理过程的诸多利益冲突。适应性治理的核心是处理多元化的行动主体及其多样性利益相关者的集体行动。此外，适应性治理提供了一整套的治理逻辑及策略选择，旨在实现生态系统的不断演进，积极回应生态需求并反馈于地方行动者，最终建构出农业面源污染治理的可持续发展体系。但在此需要禀明一点，囿于农业面源污染治理系统的复杂性，诸多利益攸关主体充斥其中，农业生态系统的行动者趋于不确定，因而需要建构多方主体间对话与协商的制度安排（见图1）。endprint

而从农业面源污染的整体性治理成效而言，作为治理目标——可持续，其必然要求农业面源污染治理系统的长效性，因而适应性治理必不可少。农业面源污染的适应性治理内生本质特征在于强调农业生态系统应对复杂性的时代挑战，客观映射出农业面源污染治理体系中的内生弹性空间，同时表征出以治理系统的适应学习能力。这一过程中更为关键性节点在于农业面源污染系统的“社会—生态”的整合性互动，以此消解因碎片化而致使农业面源污染点的结构性障碍。[5]同时这又强调社会系统内部中的生态资源的“使用者”及生态保护行动者纳入到治理体系中。目前对生态面源污染及生态污染等问题的治理大多集中在什么政策路径以此遏制污染，但忽略了生态系统中人的作用因素，人的社会系统与自然生态系统之间的良性互动性，而这恰恰验证了适应性治理在生态面源污染治理实践的可行性。

三、发达国家农业生态面源污染的治理经验

（一）国外污染治理实践的主要模式

因此基于发达国家对工业化进程的反思较早，是故农业面源污染的治理层面上显现出先进经验。在农业开发与增值过程中借助了多元化的治理措施，亦累计系统的农业面源污染生态治理经验。通过梳理美国、欧盟以及日本等国家的治理实践可知，其在对农业面源污染的治理与管控中具体采用了3种模式，分别为命令型、市场型及公众参与型。

一是命令型。命令型治理模式主要囊括了行政命令和法律规定等强制性手段。前者是通过行政机关以行政命令抑或法规命令等方式控制污染，达到治理成效；而后者则是中央政府从宏观维度上颁布具有强制性的法律和行政法规来实现法律监督的一种管控方式。由此看出，命令型治理模式是以国家强制力为保障的国家环境治理权的法理体现，治理主体及目标明确且治理效果较为显著。二是市场型。众多发达国家和富裕地区为了遏制农业点源面源式污染，增强对环境污染的控制力，通过引入外部市场力量以价格机制提高农业环境治理质量。市场型治理模式主要借助于政府购买、凭单制、合同外包、税收补贴以及信贷优惠等便利措施，以促农户的成本收益结构之改善，借此来解构农户原先的农业种植模式，从而降低农业面源污染面积、范围以及深度。市场型模式大大提升了农业面源污染的治理效率，但却忽视企业的自利性，其最终的治理质量尚未得到有效保障。三是公众参与型。基于农业环境问题的日益严重及扩张，社会公众意识不断增强，而农业面源污染亦面临政府失灵和社会失灵并存的“两难处境”，公众成为参与农业面源污染治理不可或缺之力量。社会公众弥补了农业面源污染治理主体的缺失，监督制造污染者及本该政府承担的职责，从而促成农业面源污染治理的最大利益共存。在欧美日韩等国将社会公众纳入污染治理的决策主体之中，并建立了相应的公众参与机制，实现公众参与农业面源污染治理的常态化。而在众多社会公众力量中不可轻易忽视环保NGO的存在，其发挥着公众监督的不可替代作用。[6]

囿于农业面源污染治理所涉及的范围及面积较广，污染事件中的权责主体及其边界较为模糊化，仅仅依托单一治理模式是不可能促成农业面源污染的全域化治理成效。由此，发达国家在农业面源污染治理实践过程中型构出政府、农业生产者、农业企业以及社会公众等相互融合的治理共同体，并将行政和法律的规制、市场激励和公众参与等治理技术相互嵌入，实现农业面源污染治理质量的提高。

（二）发达国家污染治理的实践经验对白洋淀的启示

通过梳理发达国家治理农业面源污染的实践，可以为我国这一后发展国家的污染治理提供以下四点启示。具体而言：首先，要建立健全完备的农业面源污染治理的法律体系。发达国家将法制建设置于环境污染治理的首要位置，并建立了较为完善的法律法规体系。一套完备的法律体系对于农业面源污染治理而言亦是不可或缺。法律体系是其治理实践的依据，亦是其核心载体。无论是命令型、市场型抑或公众参与型治理模式都是建立在法治基础之上。其次，重构出高效的协调机制。农业面源污染治理本身涉及范围比较广，其所触及的利益主体繁多，必然需要架构出良性化的协调机制，以确保农业面源污染治理的有序化，而这亦是农业面源污染治理不可或缺的基本保障。再次，重塑多元化的系统性治理措施。农业面源污染因利益主体众多，治理充斥了诸多不确定性，难以对其进行监管。单纯依靠某一治理措施难以获取系统性成效。正如同诸多发达国家的治理实践，依托于命令型、市场型以及公众参与型措施互为补充，相互嵌入，实现系统化治理的最大效用。最后，充分发挥公众参与的作用。社会公众的民主化参与有助于实現治理主体的多元化，而其对于环境污染的治理具有不可忽视的外部监督功效。公众参与式治理实现了集思广益的治理体系，而这亦是为了社会公众的知情权和参与权以及监督权的集中展示。

四、农业生态面源污染的治理限度：基于白洋淀水域的实证考察

（一）白洋淀水域农业面源污染的现状

笔者在本文中所选择的研究对象位于河北省中部的白洋淀。白洋淀的水域性质应当归类为“海河流域大清河水系”，由143个淀泊和3 700多条沟壕所构成，是京津冀地区平原形态上的最大淡水湖泊。白洋淀的主体区域主要遍布在保定市安新县。20世纪70年代末以来，经过改革改革开放的“唯GDP至上城市偏向性”发展战略，农业面源污染甚为严重，尤其在白洋淀水域。白洋淀水域环境质量的下降引起了保定市乃至河北省政府的高度重视，经过一段时间环保治理后有一定程度好转。但地处京津冀区域的边缘性区域，工业生产方式的转型尚未及时跟进，仍然是以粗放式生产方式为主，工业污水和农业生产生活污染的直接排放进一步加剧了白洋淀水域环境质量的下降。“重经济、轻环境”使得白洋淀流域的居民和生产加工过度偏向于生态资源的挖掘，无序化开发和消耗致使白洋淀流域的污染甚为严重，而面源污染主要体现在生活污染、农业污染等方面，具体而言：

一是农村生活污水。通过安容县的乡镇调研发现，高达81.6%的农村居民将生活污水（洗衣、做饭、刷锅等）直接通过农村管道排放到村庄的主管道之中，而各个村庄污水汇集之后直接排放到白洋淀水域。在极其个别村庄农户将剩水坑池简单放置。对比这些村庄生活污水排放具体情况（见表1），“倒入水沟”居然有21.7%，而这属于有机资源的浪费，尚未被利用形成经济效应，最终的污染水源仍旧排放到白洋淀水域之中。此外，调研村庄中对于生活垃圾的处理情况，68.4%村庄并未建立生活垃圾的集中点，21.7%村庄并未设置垃圾桶。在部分村庄，废弃的生活用品（如塑料瓶、电池、农药瓶以及残羹剩饭）直接混杂倒入村庄的垃圾坑，而这些垃圾坑往往是与水域相连接，容易致使水体污染。个别村庄清洁人员只是将垃圾随意堆放，为了“省时省力”而肆意丢弃垃圾，最终致使白洋淀水域农业面源污染的大量聚集。endprint

二是农业生产用水污染。白洋淀水域的农业生产用水污染具体是指因在白洋淀水域周边种植农作物和养殖水产所引致的污染。囿于白洋淀水域周边农村无农耕地的现实情境，只有少量的芦苇地。种植污染是指主要种粮承包户在芦苇稻田中所过度使用工业化肥、农药，甚至将化肥袋和农药瓶直接丢弃于白洋淀外边沿的水域，农田水域所残留的含N、P营养物会激增白洋淀的富营养化，其结果往往是藻类及浮游生物的过度繁殖，白洋淀水域的溶解氧迅速下降，水质污染愈发严重。

（二）白洋淀农业面源污染治理实践的限度

1. 基层法律体系不够健全。针对白洋淀水域的现实图景，无论是面源污染还是点源污染，农业面源污染治理所涉及的法律甚少。一套完备的法律体系对于农业面源污染治理而言不可或缺。法律体系是其治理实践的依据，亦是其核心载体。法律体系的不健全进一步弱化了农业面源污染治理质量的提升。具体表现为：

第一是缺乏农业面源污染治理的立法。从现成法律体系，尚未针对农业面源污染治理与防控采取了立法程序。尽管法律体系中已有《水污染防治法》《固体废物污染环境法给执法》等提及农业污染的治理，其他法律法规中仅仅个别条款有所涉及。由此可见，涉及农业面源污染的法律规定呈现“零散、孤立抑或笼统”，污染防治的法律惩戒效果不佳，已成为当下污染治理恶效之法治根源。[7]从河北省及雄安地区所颁布的法律条文来看，囿于立法层次较低，法规效力并未起到直接防治效果。而从地方法规层面来看，在污染高发区域并未制定特定的农业面源污染的地方性法规，同时亦无基础条件建立农业面源污染治理的一体化法律体系，进一步引致了农业面源污染治理的监管盲区。

第二是农业面源污染治理主体与污染责任方之间的法律权利与义务的不清晰。梳理环境保护的各项法规条件一般意义都是指向“有关单位及个人”，但其具体指向单位和行动人并未在法律中有所呈现。此外，环境污染保护的相关法律规定常见“合理使用”原则，但在何种程度、范围以及条件下才能界定为合理使用法律尚未厘清，亦无相关法律解释。不单单如此，违规责任的明细规定并无具体化呈现，何种行为议定为污染违法行为，因违法行为而应当承担何种法律责任并没有明确规定。正是囿于基层法律权利与义务的不清晰，违法成本不高，致使农业面源污染在乡村场域中“司空见惯”，助推了污染主体的违法行为。

2. 部门合作协调机制的缺失。第一是合作权责边界的模糊化，致使合作事宜延缓，降低了多方合作的几率。具体表现为：一方面，京津冀与保定市的污染治理权责权限划分不清。环保法的相关规定表明地方政府是对本行政辖区的环境质量负有直接责任。地方政府及相关环境管理部门是污染治理的主体责任人，但中央政府及京津冀协调环保部门的环境管理权限势必会被“悬空”。此外，中央政府并未获得跨区域的环境管理权，因而中央政府的全域化治理格局并未形成。另一方面，环境治理部门与分管部门权限不清，根源在于现行环境治理体制内部的“整体性治理与分工治理”的横向纵向偏离。[8]在横向维度上，环境治理权限分散于环保、农林、水利、气象以及土地等，更多职能部门的职责为农业资源的开发而非治理与保护；而在纵向维度上，地方政府环境治理部门受到本层级政府主管领导和上层级政府部门领导的双重管辖，然其财权与人事权仍归属本层级政府，环境污染治理的落实仍未得到有效保障。环境污染治理的统一治理和分部门治理之间囿于职责边界模糊、权限重叠，分工与合作难以有效协调。第二是是污染协调治理机制的缺乏。从环境污染治理实践过程来看，农业面源污染的生态治理面临横纵向交互的“多头领导、多头管理”。正是缺乏对“多头领导”的协调，致使农业面源污染治理出现结构性“负效应”，使得农业面源污染治理难以可控。因此，如何有效界定并划分环保、农林水利以及土地等部门主体的权责范围，避免治理区域与手段的重叠，这已经显现出合作协调机制的不可替代之效用，亦是农业面源污染治理的当务之急。由上文分析可知，现有环境治理机构尚无法应对面源污染的实践难题，最终致使农业面源污染的进一步恶化。府际协调与部门内部协调难以一致，农业面源污染治理权限的不清晰，进一步加剧了某种程度的治理无序。此外，跨区域的协调机制尚未建构而成，无法有效应对复杂多变的污染现实。农业资源环境的跨流域、省份等连片性自然属性，引致了农业面源污染的复杂性和跨区域特征，亦无法满足現存农业面源污染的治理实践需求。同时农业面源污染的综合性困境导致了污染治理体系的“过度条块分割”，最终的治理质量仍有待提升。

3. 社会公众参与的作用被弱化。第一是社会公众对农业面源污染信息的获取渠道不畅。社会公众参与污染治理实践的前提是要获取有效而又系统性的污染信息，但在白洋淀场域尤其是农村社会空间中获取农业面源污染信息途径仍未如人意。即便现行法律体系中对环境污染的信息公开有所涉及法律条文，但其本质仍然是以政府环境治理的视角，并未赋予社会公众对环境污染信息的获取权，从法理层面未能保障社会公众获取信息的制度权利。[9]从基层调研实践得知，农业面源污染信息发布是由县级政府环保局所负责。所发布之消息已被相关职能部门“选择和加工”，“失真现象”屡见不鲜，信息公开面较为狭窄，基本集中正面而非负面消息。正是基于信息的不对称性，社会公众能够获取农业面源污染信息有限，亦难以辨认其真实性。反之，即便社会公众已知获取的农业面源污染信息的真实性，但其仍因救济途径的缺失而无直接效用。县级政府以下层面的政府及村委会所能应用公开媒体的信息仍然呈现“捉襟见肘”态势，与乡村民众息息相关的生存与健康讯息公开不足，直接导致了社会公众所能获取农业面源污染信息的限度，乡村民众参与农业面源污染治理仍有直接障碍。第二是公众参与的责任和激励机制出现缺位。白洋淀现有的环境保护法律体系中并未明确社会公众参与环境治理的基本要求，因此，在环境污染治理实践过程中各层级政府尚无法明晰其主体角色作用，社会公众作为治理主体的能动效应亦无法发挥。因此，社会公众参与农业面源污染治理的实际权利与义务不明朗，同时亦引致了基层政府对社会参与的强制性规范有限不足。当社会公众参与农业环境污染的“本该有权利”被侵犯之时，哪些职能部门应当被追责，又应追责到何种范围和程度，都未能在现成法律体系中体现出来。此外，政府以及法律制度未能为社会公众参与农业面源污染的治理建构出应有的激励机制。然而农业面源污染治理昭示了其内在公益性，所能涉及辖区内的生存与安全，如若无法建构有效的持续激励机制，难以维持广泛的对社会公众参与的激励。endprint

第三是农村环保组织的参与力量薄弱。农村环保组织（NGO）参与农业面源污染的行动实践目标不在于环保话语权的争夺，亦不是组织盈利的手段，而仅僅是为了维护农业环境质量和公益权益。由此，农村环保组织（NGO）集聚了非营利性、志愿性以及非政治性等特质。相比于单个农户，农保组织的集体行动更为客观理性，社会影响力愈发明显，创新扩散更广，最终能集聚出的作用空间更为宽广。但受制于白洋淀具体实情的困扰，一是登记备案的限制，环保NGO是需要向登记管理机关登记以及向主管部门备案，“两头管理”将这类组织严密控制于政府部门之下，组织自主权受到了严重制约；二是环保NGO筹集资金较为困难，难以维持组织的自身运营，但囿于政府资金的缺失，无法独立运营。以上种种都昭示了农村环保组织的参与力量薄弱，弱化了农业面源污染治理的公众参与度，影响了治理质量的提升。

4. 治理模式的单一化。基于白洋淀具体污染治理实情，大体上采取以“命令与控制型”的治理模式，即中央政府及各层级政府以法律、行政法规、制度条例、政策的制定，同时依托于农业环境税费等强制性途径，达成治理农业面源污染的实践成效。[10]但囿于当前治理模式——“命令与控制型”的局限性，集中在环境污染的点源层面，无法适用于当下面源污染的治理，尤其是农业面源污染的治理实践。与此同时，还应当看到的是“命令与控制型”模式需要依托行政命令来实现中央政府乃至基层政府的系统性人力、物力与财力的统筹与调配，这一实践模式仅仅适用于污染范围较为集中的地域，且需要掌握其污染信息面广。但观之基层农村环境治理的调研情况，白洋淀农业生产规模呈现出碎片化与原子化特质，农村事务与乡土“差序格局”的现实样态，致使农业面源污染信息获取难度加大，还增加相应的治理成本。同时再加之农业面源污染治理集中化部门的缺位，已有的“命令与控制型”模式难以适应当下农业面源污染治理的实践需求，亦无法达成其理想的治理质量。由此可见，农业面源污染的传统“命令与控制型”模式日益凸显其治理短板，治理样态的扭曲进一步恶化了发展趋势。“命令与控制型”模式内生发展脉络偏离了效率与效益的结果导向原则，无法嵌入市场机制的自发调节效应；同时这一模式并未将农村场域中个体农户的主体性作用纳入治理体系，个体农户所能自由式选择的机会与空间仍旧有限，最终农户的个体积极性亦无法得到激励，农业面源污染的治理尚未获得有效控制。

正是基于农业面源污染治理的单一化模式已然不能适应当下农业面源污染环境的多变性和复杂性，“命令与控制型”的单一化模式的实践图景是污染治理仅仅在“末端控制”，而非“源头治理”，农业面源污染亦无法避免此类遭遇。长此以往，农业面源污染的末端控制既解决不了现行的污染治理困境，又未能从根上解构治理的“结构洞”。[11]由于改革开放之后白洋淀绝大多数农村实行以个体农户为基本单元的“联产承包制”，个体农户是农业生产与经营的基本单位。根据国务院的相关数据显示，全国范围内有2.3亿左右的农户家庭，个体农户数量众多且分散于不同类型的自然村庄之中。基于个体农户的社会与经济属性的异质化特征，个体农户家庭所占有的土地以及因地而使用的化肥和农药都存在差异；同时再加之农业面源污染受到诸多自然属性的禁锢，例如地理、水文、温度、阳光、空气质量等，难以量化现行农村场域中的面源污染程度，最终的“末端控制”模式对农业面源污染治理难以奏效。农业面源污染一旦在现有辖区内形成，难以在短期阶段得以化解，其治理效率相对于点源式污染更为低效，治理成本愈发增大。由此可见，基于农业面源污染的复杂性，唯有依托于“源头控制与治理为主、末端管护为辅”的治理模式才可适应当下农业面源污染的治理实践要求。

5. 利益主体的行为博弈。农业面源污染的适应性治理是一个长效性治理过程，需要借助于多方利益相关主体的合作行为。但各方利益主体的利益驱使动机不同，因此利益主体在治理过程会施以博弈，以便其能在治理过程中实现自身的趋利实效。其一，就中央政府与地方政府层面相比较而言，这两层级政府发展行为的出发点是存在异质差异的，中央政府层面具体是以国家生态治理的系统全局和长效发展考虑，而地方政府则是以本土利益及经济效益为主。由此，央、地行为动机的异质性致使生态面源污染治理在纵向层面产生了行为博弈的差异。其二，白洋淀农村场域内的个体农户数量众多，信息不对称现象的存在以及市场标识机制的丧失都在一定程度上致使个体农户的机会主义行为，同时也为搭便车者提供了生存空间或机会。现行农村场域内的农业生态生产与生活过程充斥了诸多不确定性和复杂性，个体农户在农业生态生产与生活过程中对于化肥量的使用，仍然是以一种机会主义而有所行动，这进一步致使个体农户对于化肥施用量的多方行为博弈未能达成“纳什均衡”，且这一均衡量远大于农业面源污染治理集体决策时所应当达到的“帕累托最优量”。[12]其三，一旦过度使用复合肥料，农村场域内的公共资源丧失，生态面源上的污染会进一步引致农村生态环境的现实窘境。而地方政府作为公共环境利益的现实代表，为了防止个体农户的机会主义行为和因增加社会“表面式收益”所增加额外成本的现象发生，进而转嫁于社会公众，因此政府必然对机会主义行为的个体农户施以社会监督、限制及处罚。由此，这将进一步引发政府与个体农户之间的互动博弈。

五、农业生态面源污染的适应性治理路径

随着白洋淀水域环境污染日趋严重，农业面源污染问题日益凸显，雄安地区对农业面源污染的感知度越来越高，这就给农业面源污染的治理带来了良性化的互动契机，改善当下白洋淀水域农村环境质量已成为刻不容缓的现实课题。但囿于农业面源污染演变的影响因素涉及多维度内容，农业面源污染的治理成效不佳，最终应有的作用尚未发挥，需要通过适应性治理或可达成对农业面源污染治理质量的提升。因此，如何理性看待农业面源污染的适应性治理，并积极寻求其适应性治理路径，这亦是当下农业面源污染治理的制度创新安排所在。

（一）健全污染治理的法律体系endprint

建立并健全农业面源污染治理的法律体系，强化其污染治理的立法工作，以期从根本上遏制住其农业面源污染的现实颓势，保护和改善农业环境，以确保农业生产的品质。农业面源污染与工业污染大相径庭，更与点源污染差异更甚。因此，应以农业面源污染的特征为出发点，着手建构出其特色的法律体系。

第一，制定并颁布实施农业面源污染防治的基本法。依据农业面源污染的特点，结合农村经济社会发展的现实要求，制定一部反映如此实情的专属农业面源污染的基本法律，建议全国人大制定、颁布和实施农业面源污染防治的基本法——《农业面源污染防治法》（暂定）。这一基本法的制定应当听取多方利益主体的意见，其中应当囊括农业面源污染主管部门、污染治理专家、环保NGO、农业生产企业、农户及其乡民等。而这既需要契合农业面源污染的治理特诊，又需要被社会所接纳。但在制定农业面源污染防治基本法之时，需要注意以下几个突出问题：其一，恪守污染防治内容系统而又全面。这其中就包括了立法目的、服务对象、治理机构及其职责等，具体涉及农业面源污染的预防、治理、管护以及救济救助等系统性环节，这亦为农业面源污染提供了可行的立法保障。此外，这部法律的可适用对象为农户，法律语言尽量摒弃过度专业和抽象，应以通俗易懂形式呈现，抑或同时出台一部法律解释来诠释该法律语言的严谨性。[13]其二，强调基本法的可操作性。基于白洋淀法律的现实操作困境，诸多法律缺乏必要的可操作性延缓甚至搁置了这部分法律的实施效力。因此，农业面源污染防治基本法的实施要有利于个体农户的自主接受和执行，同时要有益于农业环境污染的执行法机关的执法与惩戒治理。

第二，推动农业面源污染的单行法律与法规的修订。尽管当前环境治理领域已经制定了一部分关于农业面源污染防治的单行法律，然其仍未健全，农业面源污染的“复杂性”倒逼了单行法律体系的改革与创新，力图实现单行法律的修订。重点修订雄安地区《肥料登记管理办法》《化肥使用监督管理办法》《农药管理条例》等，即便已对肥料、化肥、农药等使用的登记审批与后续管护，但尚未明确规定其使用范围、程度以及面积等，以防过度使用而进一步导致农业面源污染的加剧。同时要对单行法律“再立法”，强调农业环境的权责明细，责任追究得当，促进监管效力的提升。第三，积极督促地方性法规的制定。雄安地区的辽阔实情，区域异质性越发明显，不同区域的水文、土质、空气、海拔等环境条件参差不齐，土壤和水源中的污染含量差异较大，难以制定雄安地区范围的统一化治理标准。同时，乡镇区域经济、社会、文化以及农业生产经营方式的差异性，对农业面源污染的认知观念及其程度不一。因此，仅依靠基本法的制定难以治理区域性污染问题，亟需雄安地区立法机构通过设立符合本地实情的法规、行政条例抑或法律细则，同时充分考量本地污染治理的实践需求，凸显立法层面在雄安地区的本土化问题上尚未落实的盲区，切实提升农业面源污染治理质量。

（二）建立高效的整体性协调机制

农村环境的不确定性以及多变性，使得农业面源污染治理充斥了诸多复杂性。农业面源污染治理体系涉及“多头领导、多部门分头治理”，引致治理权力的进一步分散，权限划分过于明细，权力重叠区域势必增多。[14]因此，建构整体性治理的协调机制尤为必要。这有助于实现权力效应在农业面源污染治理结构上的普遍惠及，从而提升农业面源污染的本该有治理之效。其一，整体性协调机制的关键环节在于明晰各个治理机构间的权责以及权限范围，以便于理顺各方主体的利益关系，协调并调和各治理主体间的权限冲突，避免如希尔斯所论的“治理缝隙”。建立高效的整体性协调机制，包含宏观与微观层面内容，具体而言：宏观维度的协调内在要求农业环境治理机构要制定出应有的农业面源污染防治的政策与适应性治理规划，各层级政府部门间的规划内容相互协调以避免冲突的增多；而微观维度的协调是以农村场域的基层政府为协调对象，农村环境污染的直接治理权相互融合与协调，实现权限的一体化。其二，建构以环保部门为主导的协同机制。整体性治理协调机制集中体现为以环保部门为主导的多部门（农业、水利、土地等）的协同参与，各司其职，职能分工明确，以免职能权限的重叠与漏洞，以期提升农业面源污染的协同治理效率。[15]由此对于农业环境污染治理的困境，应由环保部门为主要责任主体，其他部门为协同责任方。一旦出现“部门冲突”抑或“管理权力重叠”，则需要以环保部门为主要协调方的治理方案协同各个责任部门办理。其三，建立跨区域、跨部门流域协调机制。囿于农业面源污染的整体性以及跨区域流动性特征，使得其治理样态呈现系统性和复杂性，因而其治理实践往往需要突破跨地域抑或跨行政部门的“壁垒”，从而建构跨区域、跨部门的协调机制。对于农业面源污染问题应当以流域为主线，实现流域生态的机构设置，而非单纯以行政管辖权为界限，以此建构出流域协调治理机制，避免因行政权限而导致的治理冲突。

（三）构建广泛的公众参与治理机制

社会公众是适应性治理主体的重要角色之一，而社会公众参与农业面源污染的生态治理体现出了社会公众的生态环保意识，亦是生态文明进步的核心标志之一。构建公众参与治理机制，以助推农业面源污染的公众监督，实现农业面源污染的内外保障。

第一，完善公众环境获知污染信息的机制，提供公众个体获知农业环境信息的机会，提高農业环境治理的“透明度”。农业面源污染信息的发布统计以及后续公布和决策都需要将社会纳入主体人角色，将污染实情通报于农户群体，实现信息的定时定点公开。此外，施行污染者信息公开与诚信考核制度，污染者信息及时提供环保部门以及村委会，接受他人监督。

第二，理顺公众意愿的表达机制。环境污染意愿的表达机制是借助于合理合法的方式对农业面源污染的实情表达出社会公众的真实想法和实际意见。意愿表达机制的理顺，有助于理清社会公众环境权和监督权的核心体现，最为重要的是建立意愿表达所需的信息收集和反馈系统。农业环境主管部门邀请个体农户参与农业面源污染治理的审议会、听证会以及后续满意度反馈会等，充分听取农户的真实意愿与实际心理感知，以促农户参与到农业面源污染的治理实践之中。[16]endprint

第三，强化社会公众外部监督功能。明确社会公众监督农业面源污染的权利与义务，将污染治理置于农户的外部监督之中，切实保障农户的环境监督权。外部监督功能集中体现在捍卫农户对农业面源污染治理决策有提出质疑抑或反议的权利，对正在进行和已经制造污染行为有举报权。与此同时，增强环保NGO的参与力量，呼吁基层政府增大财政投入扶持农业环保NGO，拓宽其发展空间，以保障其专业性和社会公众影响力。

（四）创设主体合作的适应性治理平台，以促治理模式的多元化

农业面源污染的适应性治理是实现环境善治的实践目标之一，而仅仅依托于政府主体的角色功能发挥难以维持农业环境治理的全域效果，监督与治理的实践成效往往需要依赖于多主体合作，以适应性治理为介入载体路径，实现治理模式的多元化。农业面源污染的治理是一项充斥复杂性、不确定性以及系统性的大型工程，离开了政府、社会与市场等力量是行不通的，需要多方主体的相互合作、认同、信任进而达成应有的共识，融合适应性治理平台，在农村集体行动的基础之上，实现多元主体协同应对农业面源污染，力图达到农业面源污染的善治绩效。

首先，加强适应性治理的理念建设。适应性治理是以人和自然系统的和谐共处为基本目标，核心在于追求各自主体的自发状态，而非利益驱使。建构农业面源污染的适应性治理理念，凸显农业环境论学的核心精神，建立合作与共赢的内核，摒弃“囚徒困境”的发生。[17]以流域为基本依据的治理图景，寻求多元主体、多方部门间的共同努力，转变基层政府农业面源污染治理的固有思维，构建生态型治理机构。其次，健全适应性治理平台机构。农业面源污染的分散化特征，使得跨区域的适应性治理机构成为不可或缺的平台之一。跨区域的适应性治理机构应由环保部门、关联部门（国土、水利、农业等）、农业环境专家以及专业技术人员等构成，对属地污染问题以多维机制予以化解。同时，不定期不定点举行农业环保合作研讨会，建立专属农业面源污染小组，完善污染治理的协商工作制度，以便于适应协同治理农业面源污染。再次，搭建主体共存的适应治理平台。农业环境治理是农业发展与农村建设的核心保障，亦是白洋淀传统文明标志的一个闪光点，而农业面源污染是农业环境治理的一大现实课题。农业面源污染治理主体不可能仅仅依靠于基层政府，市场和社会必然需要嵌入到农业环境治理体系之中。因此，以基层政府维度而言，需要建构多元主体共存的适应性治理模式，以政府的政治动员能力，充分发挥市场和社会的外部功能，以期建构出“政府—社会—市场”多元主体共存的适应性治理平台，实现农业面源污染的善治。

（五）协调多方利益关系，兼顾生态利益

农业面源污染治理过程中所涉及的利益主体繁多，诸如基层政府（县乡）、个体农户、农业生产企业以及其他社会公众。利益关系的交错，严重阻碍了利益主体的剥离，进而会影响利益关系的调节。因此，理顺并协调多方利益主体间的关系尤其显得刻不容缓。而基层政府作为公共利益的代表之一，实现社会公共利益最大化是其行动的核心目标，农业面源污染的善治亦是其农业发展的基本保障，以促进农业的可持续发展。[18]但农户及农业生产型企业作为理性的利己主体，其行为选择目标则在于以自身农业生产经营的收益最大化。事实上，基层政府与一般社会公众（除农业生产的公众）是以防治农业面源污染为其核心利益，与之相向的是个体农户、农业生产企业。而农业面源污染适应性治理的关键在于协调治理主体间的利益关系，寻求公共利益与个体利益的契合点，进一步推动两者的统一。以农业可持續发展为根本目标，实现国家、农户、农业生产企业和社会公众等利益主体间的有机协调。

与此同时，在对农业面源污染的治理系统中必然需要兼顾生态利益与经济社会发展利益相统一。基于白洋淀人多地少的现实国情，农业生产需求量不断递增，如何有效保障雄安粮食安全是当下白洋淀长治久安的现实课题和基本前提。这就需要严格控制农业面源污染，同时还需要保障白洋淀现行的国家粮食安全。由此，在确保农业面源污染得到有效治理之时不可忽视种植土地所得之产出，亦需要兼顾污染治理和农业生产之间的耦合关系。如若无法指定并施行严格的农业面源污染治理标准，必将影响农业生产、农业种植以及国内城市区域对农产品的需求态势；反之不加以防治，则会引致农业生产和经营尤其是可持续发展的内生性结构障碍。由此，农业面源污染的防治必需同时兼顾生态与经济社会效应的统一，实现二者的“共赢”。

参考文献：

[1]刘超.管制、互动与环境污染第三方治理[J].中国人口·资源与环境，2015（2）：96-104.

[2]冉冉.“压力型体制”下的政治激励与地方环境治理[J].经济社会体制比较，2013（3）：111-118.

[3]曹永森，王飞.多元主体参与：政府干预式微中的生态治理[J].求实，2011（11）：71-74.

[4]Scheffer，M.et al. Catastrophic Shifts in Ecosystems[J].Nature，2001（413）：591-596.

[5]Olson，P.， Folke， C.， Berkes，F. Adaptive Co-management for Building Resilience in Social-ecological Systems[J].Environmental Management，2004，34（1）：75 -90.

[6]Dietz，T，Ostrom E， Stern P. The Struggle To Govern The Commons[J].Science，2003，302（5652）：1907-1912.

[7]王欧，金书秦.热点聚焦农业面源污染防治：国际经验及启示[J].世界农业，2012（1）：1-5.

[8]任卓冉.环境污染第三方治理的困境及法制完善[J].中州学刊，2016（12）：49-54.endprint

[9]楊林章，冯彦房，施卫明，薛利红，王慎强，宋祥甫，常志州.我国农业面源污染治理技术研究进展[J].中国生态农业学报，2013（1）：96-101.

[10]金书秦，沈贵银，魏珣，韩允垒.论农业面源污染的产生和应对[J].农业经济问题，2013（11）：97-102.

[11]李敏，刘光峰.欠发达地区农村环境危机及其治理[J].中州学刊，2013（7）：84-86.

[12]唐学玉，张海鹏，李世平.农业面源污染防控的经济价值——基于安全农产品生产户视角的支付意愿分析[J].中国农村经济，2012（3）：53-67.

[13]任丙强.生态文明建设视角下的环境治理：问题、挑战与对策[J].政治学研究，2013（5）：64-70.

[14]饶静，许翔宇，纪晓婷.我国农业面源污染现状、发生机制和对策研究[J].农业经济问题，2011（8）：81-87.

[15]葛继红，周曙东.农业面源污染的经济影响因素分析——基于1978—2009年的江苏省数据[J].中国农村经济，2011（5）：72-81.

[16]梁流涛，冯淑怡，曲福田.农业面源污染形成机制：理论与实证[J].中国人口·资源与环境，2010（4）：74-80.

[17]闵继胜，孔祥智.我国农业面源污染问题的研究进展[J].华中农业大学学报（社会科学版），2016（2）：59-66.

[18]于文超，高楠，龚强.公众诉求、官员激励与地区环境治理[J].浙江社会科学，2014（5）：23-35.

责任编辑：齐 园

Abstract： With the continuous deconstruction of agricultural production and management， agricultural non-point source pollution has now become an endogenous structural obstacle to ecological management and agricultural development. Command type， market type and public participation type are the main practice modes of agricultural non-point source pollution control in developed countries. Based on the empirical investigation of ecological governance of agricultural non-point source in Baiyangdian Watershed， it is found that the lack of grassroots legal system， the lack of coordination and cooperation mechanisms， the weakening of public participation， the simplification of governance model and the game of dominant behavioral benefits further restrict the improvement of agricultural non - point source pollution adaptive governance. Therefore， it is necessary to establish a highly effective holistic coordination mechanism through sound legal system of pollution control， construct a wide range of public participation in governance mechanism， create an adaptive management platform for the main cooperation， coordinate multi-stakeholder relationship and balance the ecological benefits Governance path， which enables to improve the quality of agricultural non-point source pollution ecological governance and ultimately promote the sustainable development of agricultural production.

Key words： Agricultural Non-Point Source Pollution； Ecological Governance； Adaptive Governance； Xiong'an-Baiyangdian Watershed；Ecological pollution；Environmental governanceendprint