封 颖

(中国科学技术信息研究所，北京 100038)

随着环境问题的严峻性已经上升到关乎全局发展之程度，如何拓展交叉学科解决环境问题的公共政策体系是我国公共政策研究的理论前沿。许多学者注意到了公共政策决策层的理念共识在背后决定着公共政策的制度安排，并从不同角度研究了影响公共政策决策层理念共识的形成和变迁的因素。但少有研究从科技政策决策层的视角切入分析其对环境保护理念共识的影响是如何形成和变迁的，也未能回答一系列问题:哪些因素影响着中国科技政策决策层对环境保护的理念共识？这些影响因素之间的关系如何？这些影响因素在不同历史时期的影响力是一致的吗？良好体现环境保护的科技政策决策层的理念共识在什么样的情况下才会具备，从而在理论上完成从理念共识到制度安排的输出过程？对上述问题的解答，不仅有助于进一步理解环境保护与中国科技政策决策之间的关系，还将在实践上有助于进一步深化环境保护在中国公共科技政策决策中的体现。为此，本文分析中国科技政策中环境保护理念共识的关键影响因素。

一、文献综述与研究设计

(一)文献综述

第一类学者从历史性视角指出，公共政策决策层需把握经济社会运行的整体性知识，提出知识系统与决策系统的互动分析。主要从公共政策的知识基础入手，认为决策科学性研究要聚焦于公共政策决策中如何更好地运用专家的科学知识，其研究视角集中于“知识(专家)-权力(官员)”二元分析结构[1-3]。第二类学者从比较性视角指出公共政策目标确立背后是政府决策层主流观念(共识)的形成过程，提出衡量政策目标优先序最关键。主要从公共政策的目标入手，指出公共政策目标是否进入决策层政策目标集、提上议事日程只是政策过程前决策阶段，更为重要的是政策议题的决策优先序[4-5]。第三类学者从现实性视角指出公共政策的中国政策过程的首要诉求是达成共识。这一类学者指出不论是通过权威指令、模糊目标、次优选择等方式还是讨价还价、各自为政、竞争性说服等模型，最终目的都是要达成共识[6-7]。

(二)研究述评

上述文献基本反映了公共政策决策层中对某一项公共政策议题形成理念共识的关键性影响因素，即知识、理念和决策层共识及其优先序(可能具体用词有所不同)，并普遍指出理念共识对制度安排具有先导地位。但在以下三点上有所不足：一是对影响公共政策决策层因素之间的联系及演变的研究不足。上述研究虽阐述了影响政策决策者的关键因素为知识、共识及决策层优先序，但对三者之间的联系及其演变认识不足，未能回答什么会导致因素演变等问题。二是研究中国科技政策决策层如何达成政策议题得少。上述研究基本上停留在研究某一项具体科技政策或计划如何达成决策共识(如“863”计划的决策细节有较多研究)，而少有研究聚焦于中国科技政策体系如何对一项议题(如环境保护)达成决策共识的演变机制。三是以长时段和全样本量数据为基础的公共政策文本定量研究不足。上述研究较少针对某一公共议题(如环境保护)在政策决策层进行长时段和全样本量数据为基础的定量研究。由于环境保护是关乎整体利益和长远利益的纯公共产品，更需要置于一个长远全局的时空框架、运用足够悠久、从无间断的定量数据才能从实践层面展示哪些因素影响着环境保护议题在公共科技政策中的体现及什么原因造成了影响因素在不同阶段的此消彼长。

(三)研究框架设计

采用“理念共识-制度安排”的分析框架。该分析框架中“理念共识”等同于“公共政策决策层的理念共识”，认为公共政策制度安排是由该时期公共政策决策层的理念共识所决定的。据此，使用政策文本计量方法定量测度出制度安排，便可以“倒推”出该时期公共政策决策层的理念共识的量化结果。聚焦于把握“理念共识”本身背后的关键性影响因素。

(四)研究方法

本文主要以1949-2015年间全时段、全样本量的科技政策、科技规划和科技计划为研究数据，采用公共政策研究路径下的政策文本计量分析方法，并补充采用归纳逻辑下的内容分析法、词频计量、关键词计量等作为具体手段，定量测度出公共科技政策中对于环境保护的制度安排，由此“倒推”出中国科技政策中环境保护的理念共识。并辅之以两大“党报”研究数据，直接定量测量出公共科技政策中环境保护的理念共识，并利用重要史料以枚举法确定影响因素。将上述几方面研究数据合并，就得到中国科技政策中环境保护的理念共识的量化结果。

二、研究数据

(一)数据来源

论文所运用的数据分为四块：科技政策、科技规划、科技计划和两大“党报”及重要历史素材。

第一块数据是1949-2015年科技政策，来源于两部分：第一部分是采用了由清华大学公共管理学院政府文献中心编纂的《中国科技政策要目概览(1949-2010)》中辑录的1949-2010年公共科技政策文献4707件作为基础数据[8]，采纳原因是这项工作具备较好的学术认可度；第二部分是作者按照上述《概览》中选取公共科技政策的逻辑、来源和边界，自行筛选了2011-2015年间的公共科技政策。将两块基础数据合并后就得到了1949-2015年中国科技政策数据。

第二块数据是1956-2015年的中长期科技发展规划。中国从“一五”到“十二五”时期直接组织制定了九次中长期科技发展规划，其一贯是重要和具有延续性的政策工具，其本身就构成了一个完整的政策过程(建国后除1973-1977年，其余时间都有科技发展规划的覆盖)，论文从使用了历次中长期科技规划的公开文本。

第三块数据是1982-2015年的科技计划。从1982年设立攻关计划以来，中国比较主要的科技计划计有39项[9]。本文选取了实施时间久、资金体量大、最能代表各类型科技活动、影响力最深远的六个主要科技计划作为中国科技计划数据。

第四块研究数据是1950-1985年的人民日报和光明日报两大党报研究数据和重要历史素材。国家决策者层面的理念共识是指在某一个时代、中国政府最高决策层的理念共识，对其进行定量测量所选取的样本需要足够“上位”，最好是能够直接体现最高决策层的“全局性”共识，即要尽量避免在我国“条块分割”的体制下的“部门性”或“地方性”认识。当以最高领导人政策批示、党报党刊政策言论等形式出现时(在我国公共政策生态中，这在很多时候往往是极为重要的)，往往没有被收录到体现环境保护的成文科技政策中去，造成这一块统计源的遗漏。由于最高领导人批示政策的统计源无渠道获得，本论文采用1949-1985年间的《人民日报》全文数据库和《光明日报》全文数据库作为这一块数据来源。重要历史素材主要收集了1977-1995年以来国家层面明确地提出了环境保护理念的标志性事件。

(二)数据代表性

论文所用数据具有较好代表性。以最复杂的科技政策数据的代表性为例：(1)数据为全样本量和全时段，避免了抽样误差。如本研究从1949-2015年颁布的所有多达六千余条科技政策中逐条核对和遴选出体现环境保护的科技政策计992件。(2)具有较好的全局性，避免了部门性。如研究测算出1949-2015年曾颁布体现环境保护科技政策的发文机构多达43家*按照体现环境保护的科技政策的颁布时间先后，这43家机构依次是：水产部，国务院，全国人大，中共中央，国家计委，城建部，全国水土保持工作协调小组，国务院环境保护委员会，国务院环境保护领导小组，交通部，铁道部，石油工业部，国家环境保护局，煤炭工业部，商业部，国家海洋局，国家建筑材料工业局，能源部，中国民用航空总局，电力工业部，国家经贸委，国家科委，国家农业综合开发办公室，财政部，水利部，中国科学院，国家质量监督检验检疫总局，教育部，最高人民法院，工业和信息化部，农业部，国务院国有资产监督管理委员会，国家安全生产监督管理总局，国家税务总局，国务院机关事务管理局，国家能源局，国家林业局，国家测绘局，国家旅游局，中国科协，国家标准化管理委员会，中国气象局。，这其中由科技部(原国家科委)所颁布的为66件，仅占总数的6.65%，其余93.35%的相关政策文件都是由非科技部的42家机构所颁布的。

(三)数据边界

数据边界仅指政策的供给端，不包括相关政策的贯彻、执行、评估、效果等。即论文所用数据不包括以下六种性质的文献：(1)领导人讲话、信函和批示；(2)附属与其他文件的目录、清单；(3)以社会科学为对象的政策性文献；(4)针对某一具体领域的技术规范、标准；(5)各种工作总结、形势分析报告和年度工作任务等；(6)由地方立法机构和行政机构指定的地方性法律和规章。

三、研究结果

基于1949-2015年中国科技政策体系体现环境保护得到的制度安排定量测度研究结果[10]，本论文沿用1949-1976年、1977-1995年和1996-2015年三个时段开展分析。

(一)1949-1973年间科技政策中环境保护理念共识的关键影响因素：知识

1949-1976年阶段是我国科技政策体现环境保护的制度安排极不充分时期，科技政策体现环境保护的总体比值仅为1.86%，且关键词围绕着“水土保持”和“资源综合利用保护”等数据；考虑到环境保护在中国最高行政系统中的首次认知，被公认为是在周恩来总理亲自推动下于1973年召开的第一次环境保护会议，作者认为这一时期环境保护作为知识已在公共政策中出现，但充分程度很低，提出“1949-1973年科技政策中环境保护理念共识的关键影响因素为知识”的研究假设。

为验证研究假设，本文运用两大党报发表的科技政策言论来测度该时期国家决策层面对环境保护的理念共识。按照政策言论的题目(及内容)的关键词中是否体现了生产或生态为判断标准，1950-1985年98篇政策言论中，有4篇为生态主题，2篇为推动国防转向民用生产主题，其余92篇都以生产为主题(见下图2)。1950年到1985年，两大党报发表的科技政策言论中体现“生产”占94%，以“生态”(环境保护)为主题的只占到4%。且，这4篇的主题词分别是自然资源综合考察、农业自然资源考察、植树造林和水土保持，其实质均非现代意义上的与工业化生产相联系的环境保护。

这4篇体现生态主题的文章，有3篇发表于《光明日报》，1篇发表于《人民日报》，按时间排序如下：

(1)积极发展我国综合考察事业(《光明日报》社论，1959.3.4)

(2)要重视农业自然资源的考察研究(《人民日报》评论员，1978.11.15)

(3)造福子孙万代的一件大事(《光明日报》社论，1980.9.23)

(4)加强水土保持的科研教育和科普工作(《光明日报》评论员，1982.7.8)

图1 1950-1985年《人民日报》和《光明日报》发表的科技政策言论中体现“生产”和体现“生态”的分类

综上，认为已验证了上文研究假设。这一时期科技政策中环境保护理念共识的关键影响因素是知识，由于知识的不充分导致这一时期国家科技政策的决策层在理念认知上未曾把环境保护视为与工业化相伴相生的问题，对环境保护的知识上的认知仅仅围绕着“水土保持”和“资源保护和综合利用”。

(二)1977-1995年间科技政策中环境保护理念共识的关键影响因素：理念

1977-1995年间，科技政策体现环境保护的总体比值为2.8%左右，其关键词逐步从“水土保持、资源综合利用”等向“工业环境污染”转变，初步判断国家大系统体现环境保护议题作为知识已在公共政策中出现且达到了一定的充分程度，提出“1977-1995年科技政策中环境保护理念共识的关键影响因素是理念”的研究假设。

对该研究假设的检验结合三步：一是通过枚举法爬梳该时期重要史料来检验环境保护是否成为决策层共识；二是测度国家层面对环境保护议题的治理手段；三是测度国家层面对环境保护的职责分派。

(1)检验国家层面明确提出环境保护理念的三次标志性事件

从1979年到1985年国家层面曾三次明确地提出了环境保护理念的标志性事件，均未能使得环境保护理念上升为决策层共识的达成和输出。这三次国家层面明确提出环境保护理念的标志性事件分别是：①12个领域技术政策研究。1985年8月，国务院发布、用以指导国家“七五”经济社会发展计划的《国家12个重要领域技术政策要点》，其中就包括环境保护领域。1985年8月，国务院发文(国办发[1986]40号文)指出要将技术政策作为制定“七五”计划的指导文件，随后于1986年3月国务院正式发布实施了《国家12个重要领域技术政策要点》(1986年5月，国务院第一批批准了能源、交通运输、通信、农业、消费品工业、机械工业、材料工业、建筑材料工业、城市建设、村镇建设、城乡住宅建设、环境保护等12个领域的技术政策；1988年，第二批批准了信息、生物两个领域的技术政策)，成为编制我国《2000年科技经济和社会发展规划纲要》，以及指导科技攻关、技术改造、技术引进、重点建设和产业结构调整的重要政策依据[11]。

②《2000年的中国》长远发展战略研究。1985年，国务院转发了《2000年的中国》系统预测研究成果，其中明确提出了中国发展应走协调发展方案，否定了国家发展的重型结构和高速增长两种发展方案，同时还专门提出环境保护战略，该研究包括总报告《2000年的中国》和14个分报告，其中1个分报告以环境为主题，即《2000年中国的环境》。研究工作得到了当时的赵紫阳总理的重视和批示[11]。

③时任党和国家领导人两次亲自提出要研究新技术革命与我国对策的讨论。1983-1984年间，当时的赵紫阳总理和胡耀邦总书记亲自提出研究新的世界产业革命和我国的对策，认为消除环境污染将是中国技术政策的目标之一，如采用“新技术革命”的中国技术发展战略就可避免发达国家工业化进程中对环境保护的大规模破坏，因为新技术革命本身是环境保护友好型的[12]。1984年4月28日《国务院办公厅体现印发<新的技术革命与我国对策研究的汇报提纲>的通知》转发全国，意味着推动新技术革命的政策建议获得了政府的认可并落实成文件要求全国执行。

(2)检验国家层面对环境保护议题的治理手段

测度1977-1995年间21件直接体现环境保护的科技政策关键词，体现出“立法先行(1979年始)→情况调查/筹集经费(1984年)→发展环境科技来解决环境问题(1986-1995年)”的治理思路轨迹，其中1986-1995年直接体现环境保护的科技政策中增量最多的是环境科技(其主题词为技术政策、将保护环境和生态平衡体现规划、统筹安排工业建设项目、推动企业的技术改造等管理方式和管理手段等)，没有出现高层次全局动员型行政手段。说明该时期国家大系统体现环境保护议题的治理手段主要是科技手段。

(3)检验国家层面对环境保护议题的职责分派

测度1986-1995年间21件直接体现环境保护的科技政策发文单位，国家环保局占到66.7%，其余则为国务院(占14.3%)、全国人大(占9.5%)、国家海洋局(占4.8%)和电力工业部(占4.8%)。直接体现环境保护的科技政策发文机构除了国家环保局、国务院、全国人大之外，就仅有电力工业部和国家海洋局这两家部门(都仅为1件)。说明该时期国家大系统对环境保护议题2/3的职责分派给环保局，其他部门仅体现1/3。

综上，认为已验证了上文研究假设。这一时期科技政策中环境保护理念共识的关键影响因素是理念，由于理念的不充分导致这一时期国家科技政策的决策层有理念，但理念并未促使决策层共识及优先序的形成和输出，最终导致这一时期的科技政策制度安排并没有能很好地体现环境保护。

(三)1996-2015年间科技政策中环境保护理念共识的关键影响因素：决策层共识及其优先序

1996-2015年我国科技政策体现环境保护的制度安排是加速增长时期。1996-2005年间其占科技政策总数的比值为10.24%、2006-2015年间比值为15.59%，关键词由“治理污染”单主题转变为“治理污染与发展方式转变”双主题，环境保护日益由环境保护领域本身的增长转变为以环境友好型的跨部门、跨领域增长为主。基于上述背景，认为这一时期环境保护作为理念已在公共政策中出现且达到了一定的充分程度，提出“1996-2015年科技政策中环境保护理念共识的关键影响因素是决策层共识及优先序”的研究假设。

对该研究假设的检验分为两步：一是通过直接测度法和间接测度法结合来检验环境保护是否成为决策层共识；二是通过对比法检验环境保护的决策层优先序。

(1)检验环境保护是否成为决策层共识

通过直接测度法和间接测度法结合，检验结果是在1997年后环境保护作为独立政策议题开始成为党的最高决策层共识，在1998年后成为中国公共科技政策决策层共识。

直接测度法是通过测度环境保护议题是否被党的全国代表大会公报收录及阐述程度。众所周知，我国绝大部分公共政策制定都遵循“党的全国代表大会层面确定发展方针路线→国家级政府层面确定政策举措→各部委部类层面落实”的从上而下逻辑。重大的公共政策问题都可以从党的全国代表大会公报、最高领导人讲话、中央政治局和中央会议的政策文件以及党报政策言论等几方面渠道得以检验。党的全国代表大会公报满足足够悠久、从无间断、详尽完备和数据易于获得几个优点。由下表1可见，环境保护作为独立政策议题被党的全国代表大会公报收录在1997年，显示自1997年以后环境保护开始成为决策层共识。

表1 历次党的全国代表大会公报收录和阐述环境保护议题的变迁(1949-2015)

间接测度法是通过测度历次党代会后五年的公共科技政策对环境保护的制度安排变化来“倒推”出对环境保护的决策层共识。由下图2可见，1998年之后中国体现环境保护的科技政策件数出现了显著增长，显示自1998年后环境保护开始成为决策层共识。

(2)检验环境保护的决策层优先序

通过对比法，检验结果是，节能(减排)类政策的决策层优先序显著高于可持续发展类和再生循环废旧类政策的决策层优先序。本论文认为差异原因可能是由于可持续发展类和再生循环废旧类政策属于“纯”公共产品类环境保护政策，而节能(减排)类政策则兼有公共产品属性与经济发展属性，因此对节能(减排)类政策的决策层优先序会显著增高，但具体验证留待另文。

具体检验步骤是：通过对比分析1949-2015年间政策层次为国家级的三类环境保护政策的政策工具力度和效度差异，来间接测度各自的决策层优先序。按照时间先后，被国家视为全局性的战略方向的环境保护类政策主要为“节能减排”、“可持续发展”和“再生循环废旧”三类，其要么国家主席宣布为国策，要么国务院规定落实在五年规划中，要么是全国人大颁布法律。对这三类科技政策进行定量分析，发现其力度和效度并非趋于一致，而是存在显著差别。这种差别主要体现在四方面：总发文数量(即总强度)、年度发文数量(即年度强度)、总的发文机构量(总贯彻度)和同样时段发文数量(即趋势强度)。

以总发文数量为例。从下图3可见，以“节能减排”为关键词的科技政策的发文件数明显地要高于以“可持续发展”和以“再生循环废旧”为关键词的科技政策的发文件数。

以年度发文数量(即年度强度)、总的发文机构量(总贯彻度)为例。从下表2可见，以节能(减排)为关键词的科技政策首次出自1982年，其政策发文跨度为34年，此间一共发布了186.5件，年均发文量达到了5.5件，发文机构总数为24家；而以可持续发展类为关键词的科技政策首出自2000年，其政策发文跨度为16年，此间一共发布了24件，年均发文量为1.5件，发文机构总数为3家；以再生循环废旧为关键词的科技政策首出自2006年，其政策发文跨度为10年，此间一共发布了18件，年均发文量为1.8件，发文机构总数为6家。这说明我国以节能(减排)为关键词的科技政策的年度强度和总贯彻度均显著地高于以可持续发展和以再生循环废旧为关键词的科技政策。

综上，认为已验证了上文研究假设。这一时期科技政策中环境保护理念共识的关键影响因素是决策层共识及其优先序，即决策层已对环境保护有知识储备、理念认知，并已达成一定程度的决策层共识，但对环境保护的决策层优先序不靠前，造成了决策层对环境问题有共识、有决策输出、但不处于优先地位，最终导致这一时期的科技政策制度安排并没有能很好地体现环境保护。

图2 历次党的全国代表大会期间体现环境保护的科技政策件数及其占总科技政策比值的变迁(1949-2007)

表2 以节能(减排)、可持续发展和再生循环废旧为关键词的三类科技政策的发文起始点、发文总件数及发文机构总数(1949-2015年间)

①以节能减排为关键词的科技政策发文机构共有24家，按照每一家机构发文量的件数多少，这些机构依次是：住建部(建设部、城建环保部)、国家发展和改革委(国家计委)、国务院、交通部、工信部(信产部)、科技部、财政部、商务部、中国民用航空总局、国家环境保护总局、全国人大、铁道部、煤炭工业部、能源部、国家质量监督检验检疫总局、国家经济贸易委员会、石油工业部、国家建筑材料工业局、电力工业部、国家测绘局、国家海洋局、教育部、国家旅游局、水利部。以可持续发展为关键词的科技政策发文机构共有3家，按照每一家机构发文量的件数多少，这些机构依次是：科技部、国务院、国家计委。以再生资源/废物回收/以旧换新/报废为关键词的科技政策发文机构共有6家，按照每一家机构发文量的件数多少，这些机构依次是：商务部、国家发改委、国务院、科技部、工信部、环境保护部。

②2001年间接第26条由国家经贸委印发的《国家经贸委关于印发《能源节约与资源综合利用“十五”规划》的通知》，既属于节能又属于资源综合利用，此处按0.5条计算。

(四)小结

(1)知识

1949-1972年左右，我国科技政策中环境保护理念共识的关键性影响因素是知识。由于知识缺失导致我国公共政策层面的环境保护的政策缺位甚至政策性环境破坏，即政策性围湖造田、毁林垦荒、大炼钢铁等会对环境造成破坏，“尤其是在片面强调‘以粮为纲’的思想指导下，盲目开荒、滥伐森林、乱垦草原、围湖造田等违反自然发展规律的情况愈演愈烈，结果不但粮食未上去，环境保护也遭到了破坏，招致自然界的惩罚，致使水土流失和土壤侵蚀，一度减弱的水旱灾害又频繁发生，损失极为深重”[13]。这种状态可简称“无知且无为”。环境保护首次出现在制度安排之前就是知识因素发挥关键性影响力的阶段，即知识因素在1972年中国政府正式承认环境保护问题之后逐渐不再是关键影响因素。

(2)理念

图3 以节能(减排)、可持续发展和再生循环废旧为关键词的三类科技政策从首次发布到2015年的年度发文量比较图

1973年-1995年左右，我国科技政策中环境保护理念共识的关键性影响因素是理念。当知识进入了公共政策层面并输出为制度安排之后，关键性影响因素就从知识演变为了理念。如果理念不充分就会导致公共科技政策决策层无法产生较为完善的制度安排，这种状态可简称为“有知但无为”。当环境保护作为独立政策议题首次出现在党的全国人民代表大会公报之前及环境保护在制度安排上出现显著增长之前，是理念因素发挥关键性影响力的阶段，即理念因素在1997年党代会公报列入环境保护议题之后就逐渐不再是关键影响因素。

(3)决策层共识及其优先序

1996-2015年左右，我国科技政策中环境保护理念共识的关键性影响因素是决策层共识及其优先序。当环境保护作为独立政策议题首次出现在党的全国人民代表大会公报之后及环境保护在制度安排上出现显著增长之后，关键性影响因素就从理念演变为决策层共识及其优先序。通过测度环境保护作为独立政策议题被党的全国代表大会公报阐述的充分程度衡量决策层共识程度，通过测度几类不同的环境保护政策工具的力度和效度差异衡量决策层优先序。如果决策层优先序不理想就会导致公共科技政策决策层无法产生较为完善的制度安排，这种状态可简称为“有为但不足”。本研究提出“纯”公共产品类环境保护政策可能低于“半”公共产品类环境保护政策的决策层优先序的研究假设留待另文检验。

四、研究结论及讨论

本文的主要研究结论是：我国科技政策对环境保护的理念共识和制度安排在总体上呈现出高度相关性，体现环境保护的科技政策制度安排不理想是由理念共识不理想所决定的；公共科技政策中环境保护形成理念共识由三个影响因素所决定，即知识(knowledge)、理念(idea)以及决策层共识及优先序(decision-maker consensus & priority)，这三个影响因素相互联系，当前者上升为一定强度将会演变为后者，当决策层共识及其优先序具备足够强度时将会输出良好体现环境保护的理念共识，从理论上完成了从“理念共识”到“制度安排”的输出过程(见下图4)。建国至今体现环境保护的科技政策所受关键性影响因素依次为知识(1949-1976)、理念(1977-1995)和决策层共识及优先序(1996-2015)。本文进一步预判认为：在当前及今后一段时间，这种理念共识不充分的关键问题会集中出现在“决策层共识及优先序”环节中，即环境保护在国家决策层中排在何等优先序的环节。

图4 理念共识背后的影响因素及其影响路径

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