侯米兰

[摘 要]党的十八大以来社会组织立法取得了丰硕成果，为学会健康有序发展提供了有利的政策保障。随着简政放权力度进一步加大，学会改革进入深水区和攻坚期，学会通过实现自我管理、自我服务、自我教育、自我发展，加快构建现代社会组织法人治理结构，成为独立的法人主体。本文分析了学会改革发展的政策环境，梳理了学会工作中存在的法律困惑和原因，指出了树立底线思维在学会管理中的重要意義。

[关键词]底线思维 法律风险 全国学会

习近平总书记在党的十九大报告中郑重宣布中国特色社会主义进入新时代。十九大报告11处提及社会组织内容，可谓浓墨重彩，字字珠玑，彰显了社会组织在国家治理体系中的重要作用，标志着社会组织的发展步入了新时代，踏上了新征程。中国科协是党和政府联系科技工作者的群团组织，所属210家全国学会，其中业务主管189家，团体会员21家。全国学会作为社会组织的重要组成部分，在“放、管、服”的大背景下，学会改革如火如荼，如果要形成“政社分开、权责明确、依法自治”的现代学会管理体制，学会必须加快构建现代社会组织法人治理结构，通过实现自我管理、自我服务、自我教育、自我发展，成为独立的法人主体。学会的专业化发展不能回避“法律规范”这一重要的评价维度，学会改革的过程也是学会完善法治建设的过程，需要通过不断提升法律能力来应对改革发展中潜在的法律风险。

一、学会改革发展的政策环境逐渐优化

党的十八大以来不断加强社会组织立法，为规范和引导社会组织健康发展在制度层面上取得了丰硕的成果。2016年《慈善法》颁布施行，相关配套文件相继出台，填补了慈善事业法律的空白。《境外非政府组织境内活动管理法》将境外非政府组织在华活动纳入了法治轨道。民法总则确立了社会组织非营利法人这一新的法人类型，从法律层面明确了社会组织的地位，顺应了社会组织的发展需要。两办印发《促进社会组织健康有序发展的指导意见》，财政部、民政部印发《关于通过政府购买服务支持社会组织培育发展的指导意见》，《社会组织抽查暂行管理办法》于2017年正式施行。社会团体、基金会、社会服务机构登记管理条例等行政法规修订工作稳妥推进。这些法律法规和规范性文件的出台，为学会健康有序发展，提供了有利的制度保障。从中国科协层面上看，《中国科协的深化改革实施方案》对改革学会治理结构和治理方式，提高依法依章程独立自主开展工作做出了明确部署，通过深化学会治理体系改革，引导学会牢固树立经营学会理念，提升学会社会服务能力和基础保障能力。根据《中国科协2017年学会改革工作要点》，2017年学会改革的重点任务主要围绕学会依法依章程办会、创新学会工作机制和工作方式等方面，涵盖了包括完善规章制度、推进学会社会化公共服务常态化和科技成果转化等24项改革任务，无论从学会改革的制度设计，还是具体工作均给出了明确的目标。从大环境看，各项政策积极推进了学会在社会治理中发挥作用，为学会参与社会治理和公共服务营造更为规范、有序的政策环境和发展空间。

二、学会工作中的法律困惑

（一）实践工作缺少对应的政策指导

尽管制度环境作出了积极的反映，但法律滞后性是不可回避的现实问题。当前学会改革过程中，陆续暴露出的一些问题在法律上找不到依据，比如学会内部融资涉及学会有偿收费的主体资格和法律责任问题，学会改革过程中涉及的财产归属问题，学会章程中涉及的如何明确议事规则和关联交易问题，在法律规制上并没有得到一一对应。特别是在审计过程中，缺少对具体问题的政策指导，由此为学会从事具体工作增加了诸多不确定因素，带来了一定的法律风险和审计风险。

（二）法治建设思维不足

多年以来，学会的“身份”等同于事业单位，人员、经费、级别按照事业单位管理，学会工作带有很强的行政管理色彩，偏重行政指令。学会的发展在一定层面上受制于这种错误认识，在运营规划中缺乏草根社团的经营思维，由于不能正确理解“非营利”一词，在融资、提供社会化服务工作中受到制约，很难树立起市场主体意识，在经营的思维和方法上固步自封。由于缺乏法律思维和法律常识，学会有时成为山寨组织侵权行为的受害者，有时会成为劳动法律关系中的侵权者，也有可能因未尽合理义务成为合同法律关系的连带责任人，或是因违规开展活动接受行政处罚。2016年，对中国科协所属207家全国学会法律服务情况进行了调查，63%的学会在发生争议后表示无力解决。这些问题均暴露了学会在改革发展中因法律意识淡薄放大了法律风险，阻碍了学会健康有序发展。

（三）法律服务基础保障薄弱

学会逐渐参与市场，市场化服务的比重越来越大。在企业风控中，常见的法律顾问制度在学会管理中尚未被广泛采用。据统计，中国科协业务主管的学会中，聘用法律顾问的学会仅占学会总数的29%，具有法律专业背景的学会从业人员不多，这样的学会只有30%，多数学会处于法律机构和人员双空白，缺乏法律人才和专业机构支撑。在法律资源的使用方面，学会聘请常年法律顾问主要工作是对各类合同进行合法合规性审查，在建章立制、重大决策事项上很少咨询法律专业意见。在处理争议时，多数采用协商态度息事宁人。这些问题暴露出学会未能充分使用法务资源，治理体系中缺少有效的风控管理制度，自然不会有更有效的办法预防潜在的法律风险，在事中控制和事后救济过程中处于劣势。

三、 学会工作要树立底线思维

党的十九大提出了建设现代经济体系，健全人民当家作主制度体系，推动社会主义文化繁荣兴盛，提高保障和改善民生水平，建设美丽中国，建设世界一流军队等一系列新目标和任务，为学会改革发展提出了更高要求。2017年是科协改革的落实年，学会改革进入了深水区，如何能迈出这关键的一步，重点在于学会在自身运行中坚持问题导向，积极寻找差距，使学会最大限度地发挥出正能量，最大限度地减少负能量。学会管理是一项专业化工作，当前政府简政放权工作正不断深入，学会将有更多的机会参与公共服务供给，成为独立、客观、公正的第三方评价机构，“第三部门”的作用将更加突出。在此过程中，更需要学会管理者提高法律意识树立底线思维。

（一）在法律框架下明晰学会行为的边界

学会的业务发展一定要在法律法规的框架下进行，无论是内部治理还是对外的活动，一定先查规定找依据，时刻保持警醒不能触碰红线。学会管理者要不断加强法治意识，学会内设机构要加强对法律风险的把握，分析学会主体业务涉及的法律风险，梳理出行之有效的处理办法，重视事前预防，加强事中监督，将风险降到最小。

（二）在法律框架下探索改革发展的空间

如前所述，学会发展的政策环境发生了积极变化，学会作为市场主体参与公共服务供给的机会多了，相应的政策指导还没有及时跟上。例如，科技部于2017年2月废止了《科学技术成果鉴定办法》，此后各级科技行政管理部门不得再自行组织科技成果评价工作，新型科技成果评价将由市场唱主角。科技评价工作是学会科技咨询工作的重要组成，学会如何获得这些提供公共服务的主体资格，从目前的政策文件中还很难找到明确的答案，因为文件的规定还很分散，对于具体的路径方法也很模糊，法律法规在实践中上仍存在很多不明朗的地方，这就提醒学会管理者要善于抓住政策有利时机，探明模糊地带的“高压线”，及时分析和查找政策的支撑依据，在合理的范围内建立规范的工作标准和操作规范，最终形成一套可操作性强、经得住检验的实施路径和方法。只有这样，才能决定学会参与市场经济规范的步子到底能迈多大。

（三）在完善治理结构中加快风控体系建设

规范管理制度先行。良好的学会治理体系不应缺少一套完善而有效的风控机制，学会作为独立的社会组织法人，应将各项工作纳入法律风险管理，加强法律专业人才培养，在内部治理和既有业务的基础上，站在法律的维度，运用法治思维考虑学会在公益事业领域的发展空间，以公益人的身份吸收更多的社会资本参与社会服务供给，以发挥学会在社会治理中的更大作用。endprint