王琳

【摘 要】 社会动员已经成为现代应急管理的有机组成部分。本文阐述了社会动员的必要性，分析了社会动员形式化、动员制度保障不足，动员主体和客体之间信息不对称、动员运动化和社会公众援救能力不足的问题。提出了将社会动员活动纳入应急预案中，制定相关的法律法规，建立信息交换平台、常规化动员和非常规化动员相结合，加强对公众的演练培训等对策。

【关键词】 应急管理;社会动员;机制

社会动员是指国家为成功地预防和应对突发状况而有效地调动政府、市场、第三部门的人力、物力与财力的活动。[1] 一般的社会动员主体可以是国家、部门、各类社会组织（如红十字会）和个人等。社会动员的客体是指主体所发动、激励、引导的对象。一般指社会公众、社会组织、阶级等拥有一定资源或潜在能力的，能为应急管理提供帮助的团体或个人。随着社会的发展，全球化、现代化、网络化已经成为当代社会的一大特征。在社会发展的新阶段，各种矛盾交织，传统危机与非传统危机并存。在这种情况下，政府作为应急管理的单一主体，由于其应急反应的速度、效果和可支配资源有限，已经无法满足现代应急管理的需求。社会动员作为应急管理的有效途径和重要方式，已经在多次应急救援中发挥了重要作用，社会力量已成为现代应急管理不可或缺的重要组成部分。

一、社会动员在应急管理中的意义

通过社会动员获得的资源或能力可以打破部门制度的约束，更加合理高效的分配到应急管理工作的各个环节。应急管理活动一般会涉及多个部门，如处理突发公共卫生事件，需要计生部门、食品药品监督管理部门、应急管理部门、医疗机构等多方面的相互配合。由于各个部门工作性质、权限不同，管理方式不同，在多方协作预防、处置突发事件时候会出现一系列的问题。出于部门利益考虑，在处理突发事件时候不可避免的倾向于作出更符合本部门利益的决策。那些符合部门利益的政策或措施也会被既得利益部门选择性的贯彻，落实。而处于利益分配弱势的部门则更易于在危机之际选择打破原有格局，重新变更相关规定。这样所作出的决策很可能并不是应对突发事件的最好选择，而是最符合部门利益的措施。与之相反，通过社会动员活动被动员起来的社会力量则是一个为解决突发事件的临时性组织。他们没有固定的组织构架，没有长远的权力和利益分配。这种临时组织的目标只有一个，那就是为预防和处理突发事件提供帮助。所以，社会动员可以避免部门利益至上的桎梏，为处置突发事件提供更多的选择。

其次，被动员的社会力量更了解突发事件真实情况。自然灾害、重大传染病等突发事件的预防和处置过程中，政府一般通过基层报告而获取信息。但是，这种报告有时并不能全面、准确的描述突发事件的真实情况。如在公共卫生突发事件中，虽然两小时报告制度要求将突发事件的情况尽快上报，但是一般上报的信息都要达到了报告的标准。而且为了快速报告信息，初次报告中并不能完善、详尽的描述事件的整体情况。若群众成为突发公共卫生事件的受害者（如中毒、患传染病等）没有去医疗机构就诊，而是选择在家自行修复，则医疗卫生机构和政府不能在第一时间获知真实、详尽、完整的信息。此时，身在事发地的当地群众和社区、社会团体等则更加熟知相关信息，如传染病的发病时间，症状，传播范围等。

最后，动员社会力量参与到应急管理中可以更有效实施突发事件的预防、处置和救援，降低政府的行政成本。现代应急管理要求预案的制定横向到边，纵向到底，但是，在实际操作中并没有做到这一点。现有的应急预案有很大比例是根据制定者主观经验来制定。而且，大多数预案在被制定之后并没有进行宣传、演练和评估。当突发事件发生时，必然存在很多漏洞和瑕疵。这时，被动员起来的社会力量就能及时填补这一先天缺陷，修正错误。

二、目前应急管理中社会动员的不足

突发公共事件的预防和处置具有广泛的社会参与性，社会动员虽然能够在应急管理中发挥巨大的作用，但是由于制度、管理方式、技术等等方面的问题。目前的社会动员机制还需要进一步引导和完善。

1、政府对社会动员重视程度不够，动员的形式主义严重

随着社会的发展，国家越来越重视应急管理工作，应急队伍的建设也取得了前所未有的成果。但是，国家将应急力量建设的重点放在政府应急管理能力提升和专业队伍建设上，对社会动员的重视不够，社会动员形式化严重。在出现严重的突发事件后，社会动员多数也局限于对应急物资的筹集、募捐等，社会公众的人力资源和智力资源没有得到充分开发利用。

而且，因为政府不重视，在动员计划制定时，动员主体并没有明确的目标、目的，不清楚自己所做的社会动员意义是什么，更无法预期社会动员的效果。有些社会动员活动仅仅是为了宣传，有些社会动员活动是为了政绩，还有些社会动员活动本身就毫无目的，只是为了完成上级任务。由于目的不清，目标不明，往往动员主体制订的动员计划、所采取的动员方式方法与目标的实现大相径庭，社会动员工作经常会流于形式，动员的效果大打折扣。

2、无相应监督和保障机制

由于机制缺失，社会动员工作的开展没有相应的操作规范。社会动员作为一项涉及众多阶级、社会团体和个人的活动，它的运行必须通过制度约束来获得保障，如法律和部门规章制度等。我国的《中华人民共和国突发事件应对法》，第六条提到要“建立有效的社会动员机制”，第四十五条提到“动员后备人员做好参与应急救援和处置工作的准备”，[2]但是机制如何建立，谁来动员，动员谁，动员工作的范围、标准、原则，动员的方式、限度等问题在应对法中都没有明确规定。当前，政府的应急管理工作中缺乏社会动员方面的规章制度。社会团体如红十字会等的工作制度，规章中也没有社会动员相关的内容。所以，目前我国的突发事件社会动员工作带有很大的随意性，无法将其规范化。

制度缺失造成我国社会动员工作责权不明。相比应急管理体系较为完善的日本，日本的《灾害对策基本法》中明确对灾害发生时候国家、都道府县、公共机关和公民的责任进行规定，對防灾有功者进行表彰，对违反法律的进行惩处。我国的《突发事件应对法》中并没有对社会动员主体、对象的责权进行划分，也没有对动员主体、对象利益进行保障的相关内容。有时初衷良好的社会救助有可能会给实施帮助者带来始料未及的问题，如在应急救援的过程中可能会为了挽救生命而造成一定的财物损失，为了实现主要目标而影响了其他目标的实现，或者援救失败造成人员伤亡、财物损失等。如果责权不明、保障制度不完善就会让原本有意愿为突发事件的预防、应对和处置提供人力、物力和智力支持的社会公众心存疑虑，担心自己的良好意愿不仅没有得到应有结果，反而给自己带来不可承受的后果，从而影响社会动员工作的效果。

3、目前的社会动员大多是运动式的，缺乏长效的动员机制

在以往突发事件处理过程中，社会力量从人力、物力、财力等多方面为应急救援提供了各种应急资源，成为应急管理不可或缺的组成部分。但是，这些救援大多是突发事件发生后临时开展的，如非典防治、汶川地震、芦山地震等等。

运动式社会动员一般在事件发生后开展，对于突发事件的前期预防贡献不大。应急预防是现代应急管理的重要组成部分。突发事件发生后的应急处置和救援是预防工作的延续。前期的预防工作能避免或减少突发事件带来的损失。如消防设施的完善，保障消防通道畅通无阻，不随意驾车占用应急车道，安全生产的监督检查等。目前，在我国很多应急工作都将侧重点放在了突发事件发生后的应对上。政府、社会到公民个人，对事件发生的预防工作重视程度均不够，预防工作开展不畅，特别在社会动员方面，表现尤为明显。

临时开展的运动式社会动员往往滞后于突发事件的发展。应急处置、救援具有很强的时效性、多元与多变性，不同阶段，不同情境下所采取的处置措施不同，对应急资源的需求也不同。事发后的社会动员从动员的发起到响应需要一定时间，不能做到及时兑现，更无谈有备无患。这会拖延救援时间，减缓救援节奏，甚至错过应对处置的最佳时间和机遇，不能及时止损。

运动式社会动员所集聚的社会资源会随着运动的结束而消散，这不利于突发事件的恢复重建。《国家突发公共事件总体应急预案》中恢复与重建工作包括善后处置、调查和评估、恢复重建三个方面。这些工作的进行会在一段时间内持续消耗大量资源，需要人力、物力和财力持续支持。但是，运动式社会动员会随时间的推移，突发事件影响程度的减弱而逐渐消减。通过社会动员筹集的各种资源逐渐或者突然的减少，而受突发事件直接影响和间接影响的利益个体或群体却仍旧对社会力量寄予厚望，对恢复重建工作的速度和效果有较高要求，这会让政府后期的恢复重建工作陷入被动。

4、由于应急评估不足、信息传递不畅，应急需求与动员集聚的资源难以匹配

当突发事件发生时，社会公众一般会积极响应政府和社会团体的号召，筹集各类资源送往事发地。但是，由于事件紧迫，事发地对所需资源种类，数量等难以及时评估和进行信息传递。社会动员主体只能根据理论和以往经验进行判断，并进行资源的筹集运输工作。这些理论、经验往往与现实需求存在一定的差异，紧缺物资、技术和救援力量不能顺利到达事发地，过剩的资源存放、管理工作又消耗掉很多人力物力，不仅影响了救援的效率，也造成了资源浪费。浪费掉的社会资源又会造成不良的社会影响，影响后续社会动员工作，如此恶性循环，严重影响社会动员工作的顺利、持续开展。如2013年庐山地震后，社会团体和群众在没有获取灾区需求信息的情况下，单凭热情大量赶往灾区，各种应急资源迅速向灾区聚集，于是大量的社会车辆造成了通往灾区的道路堵塞。庐山市政府不得已出台临时政策，限制社会车辆自行前往灾区。

5、公众没有应急管理的相关知识技能，缺乏应急实战能力

首先，目前公众都将应急的重点放在了突发事件发生后的应对上，突发事件预防的意识薄弱、侥幸心理严重，不愿在突发事件的预防环节投入人力物力。其次，我国《突发事件应对法》虽然要求应急预案横向到边、纵向到底，但是制定的预案往往束之高阁，普通百姓并不知道预案的内容。当突发事件发生后，无法按照预案作出响应。第三，当突发事件发生时，社会力量有参与到事件应对中的意愿，但是往往不具备避險、自救、救援、减灾的能力。错误的救援方式不仅不能对突发事件应对起帮助作用，反而会降低应急管理工作效率，有时甚至给应急管理工作的开展带来很多衍生问题。而且，公众应急知识和能力不足还会影响其响应社会动员的信心和积极性。

三、提高应急管理社会动员工作效率的对策建议

1、转变思路，充分发挥社会动员在应急管理中的作用

目前的社会动员已经成为应急管理工作的有机组成部分。社会动员所筹集的社会资源更加充足，调配更加灵活，供给更加可持续。在政府应急资源不能及时到位，专业应急资源不足的情况下，通过社会动员所获得的资源将及时为突发事件应对工作提供源源不断的力量。所以，政府应该先转变思想理念，重视社会力量在应急管理中潜在的巨大力量，强化日常应急管理中的社会参与意识。培养开展社会动员的人才，激励公众积极参与到应急管理工作中来。

进行社会动员时，动员主体要有明确的目的，制定详细的计划。在进行动员之前首先要了解社会动员的对象，分清楚动员的目的是应急人力动员、应急物资动员、应急财物动员还是应急避难场所动员、应急交通运输动员，针对不同的目的采用适合的手段、方式方法。这样，社会动员才能不流于形式，逐渐在应急管理过程中发挥越来越重要的作用，

2、建立健全社会动员的约束保障机制，促进社会动员工作顺利开展

为保障社会动员活动的顺利开展，应建立相应的保障机制，对动员主体和对象进行责权划分，明确国家、基层政府、社会团体、企事业单位和个人所要承担的责任，明确对应急救援工作有功所进行的奖励以及没能按规定履行责任将会受到的惩罚。

建立社会动员制度应按照应急管理的分级响应原则，明确不同级别的突发事件应对中动员范围、限度、动员的主体、标准、原则，动员的方式等;将社会动员体现在应急预案中，让社会动员所集聚的人力、物力、财力和信息等资源在突发事件预防、应对各个环节都参与进来。这也是现代应急管理多元参与机制的进一步实践和完善过程。突发事件应对的社会动员无论采取什么样的形式、渠道、方法和手段，都应该为目的服务，都应该遵循分级、分类、分阶段的原则。

3、建立社会动员的长效机制，克服运动式动员的弊端

现代应急管理已经逐渐从传统的被动应对式逐渐向主动预防式转变，认为突发事件的预防是应急管理的核心，事件发生后的决策和处置是预防工作的延续。[3]社会动员工作也随之相应的需要将常态动员与非常态动员相结合。常态动员是指日常状态下所进行的社会动员，如公共卫生的日常监控，消防设施的保障等。常态动员以突发事件的预防为主要目的。非常态动员是指突发事件发生后所进行的社会动员，如人力、物力和财力等资源的紧急筹集、分配等等。我们的动员既要满足突发事件应对——特别是重大自然灾害应对——的需求，缓解突发事件应对时政府应急资源不足的压力，同时也要着眼于突发事件的预防工作，将社会动员与突发事件监控、预防相结合，做到防患于未然。

4、利用互联网和大数据技术，构建突发事件资源信息交换平台

突发事件的评估与信息传递是应急管理的重要环节。评估不仅包含突发事件的风险评估，也包含了应对突发事件所需资源的评估。快速准确的评估可以为突发事件的应急决策，社会动员的启动提供依据。互联网与大数据技术的出现满足了信息快速、准确获取与传递的需求。我们应该利用这一技术尽快构建突发事件资源信息获取、管理和交换平台，将突发事件应对中的资源需求信息及时、准确、专业的进行传输并进行有针对性的社会动员。响应动员的社会团体和个人也可通过这一平台及时传递出所拥有资源的情况。通过信息的收集、交换和处理，社会动员的范围、程度和动员的对象等都将更加明确，资源的调集过程更加迅速，社会动员工作的效率大幅提高。

5、进行日常应急知识培训和演练，提高社会公众的应急知识和技能

首先要提升公众的应急意识和公共安全理念。社区、基层政府可以通过典型案例介绍、应急思想宣传提高大家的应急意识。其次，政府、社区等可以通过网络、社区文化中心、专题讲座、宣传单等多种形式宣传应急预案，解读应急工作的相关文件。第三，政府、医院、学校和社会团体等为公众分析危险源辨识的相关知识，向公众讲解突发事件的预防、避险、自救、援救等应急防护和救援技能。有条件的单位、社区、学校和有能力的社会团体可以组织突发事件应对演练，通过实际演练让公众进一步熟悉应急预案内容，提升应急意识，掌握应急技能。

现代应急管理工作要求社会的多元参与。通过社会动员，政府能够集结到更多的资源用于突发事件的应对中。要提升社会动员的效率，政府需要提升对社会動员的重视程度，制定相应制度对非政府力量的有序参与进行引导，建立信息共享互通机制，让动员有针对性，同时，通过各种渠道对社会公众进行应急知识和技能的培训。

【注 释】

[1] 王宏伟.从梅里雪山雪崩事件看应急社会动员[J].华中科技大学学报（社会科学版），2004.1.

[2] 中华人民共和国突发事件应对法.

[3] 朱凤才，沈孝兵.公共卫生应急——理论与实践[M].东南大学出版社，2017.

【参考文献】

[1] 张继昌.社会动员在应对突发公共卫生事件中的作用[J].预防医学情报杂志，2005（1）.

[2] 薛澜.从自发无序到协调规制：应急管理体系中的社会动员问题——庐山抗震救灾案例研究[J].行政管理改革，2013.6.

[3] 郝晓宁，薄涛.突发事件应急社会动员机制研究[J].中国行政管理，2010.7.

[4] 张志刚.应急动员程序规范化的要素性思考[J].观察与思考，2012.6.

[5] 周宇.我国突发公共事件应急管理的社会动员[J].应急救援，2017.12.

【作者简介】

王 琳（1980.1—）女，陕西蓝田人，硕士研究生，贵州省委党校应急管理培训部副教授，研究方向：应急管理.