梁光晨 黄仕红 谭冰涛

【摘 要】 本文依据中共中央《关于加强党内法规制度建设的意见》提出的赋予副省级城市和省会城市党委在基层党建、作风建设等方面的党内法规制定权，探索中共成都市委在实践中探索并完善成都市制订地方性党内法规的工作机制：制定地方性党内法规的立法规划和立法计划机制;起草地方性党内法规草案的工作机制;地方性党内法规立法的党员参与机制;地方性党内法规草案审议机制;地方性党内法规立法后评估工作机制。

【关键词】 制订;地方性;党内法规;工作机制

中共中央2012年5月26日颁布的《中国共产党党内法规制定条例》第二条规定了党内法规的性质与作用。这就是，党内法规是由党中央、中紀委及党省级以上党委制定的党内规章制度。党内法规的作用是规范党组织的工作、活动和党员行为。中共中央近日颁发的《关于加强党内法规制度建设的意见》对进一步加强党内法规制度建设提出了全面的指导意见。其中的重大制度创新之一是《意见》特别提出探索赋予副省级城市和省会城市党委在基层党建、作风建设等方面的党内法规制定权。成都市作为副省级城市和四川省省会城市，中共成都市委不但应立即将制订地方性党内法规这项重大工作提上议事日程，而且要及早形成并完善相应的工作机制。我们认为，在实践中探索并完善成都市制订地方性党内法规的工作机制，是启动、加强和改进成都市制订地方性党内法规的工作机制唯一可行的途径。

一、实践观是马克思主义的核心观点之一

实践的观点是马克思历史唯物主义中最核心的观点。马克思在写作于1845年的《关于费尔巴哈的提纲》第一部分就指出：“从前的一切唯物主义（包括费尔巴哈的唯物主义）的主要缺点是：对事物、现实、感性，只是从客体的或者直观的形式去理解，而不是把它们当作感性的人的活动，当作实践去理解，不是从主体方面去理解。因此，和唯物主义相反，唯心主义却把能动的方面抽象地发展了，当然，唯心主义是不知道现实的、感性的活动本身的。费尔巴哈想要研究跟思想客体确实不同的感性客体，但是他没有把人的活动本身理解为对象性的[gegenstāndliche]活动。”，[1]在这里，马克思直截了当地指出于此前的所有唯物主义的所存在的内在缺陷——由于不能科学地理解实践及其意义，也就无法科学、正确地认识人作为主体与客体之间的关系。更重要的是，马克思历史唯物主义之前的所有旧唯物主义都无一例外地缺乏对主观能动性的认识，不知道主观能动性的产生基础正是人的实践。因此，所有旧唯物主义都具有消极、直观的特点。由此，实践观也成为了区分马克思主义唯物史观与旧唯物主义的分野。马克思在这里十分明确地指明了人的本质是由人的社会性所决定的。而人类社会形成和发展史就是人类社会不断实践的历史，是人类社会在不断实践中改变自然界，同时也不断改变人类社会自身的历史。只有人类社会实践才是历史发展的动力，这就是马克思主义的科学实践观。

对于马克思主义的科学历史观，马克思和恩格斯在《德意志意识形态》这一经典名著中有更明确的阐述：“由此可见，这种历史观就在于从直接生活的物质生产出发阐述现实的生产过程，把同这种生产方式相联系的、它所产生的交往形式即各个不同阶段上的市民社会理解为整个历史的基础，从市民社会作为国家的活动描述市民社会，同时从市民社会出发阐明意识的所有各种不同的理论产物和形式，如宗教、哲学、道德等等，而且追溯它们产生的过程。这样做当然就能够完整地描述事物了（因而也能够描述事物的这些不同方面之间的相互作用）。这种历史观和唯心主义历史观不同，它不是在每个时代中寻找某种范畴，而是始终站在现实历史的基础上，不是从观念出发来解释实践，而是从物质实践出发来解释各种观念形态，由此也就得出下述结：论意识的一切形式和产物不是可以通过精神的批判来消灭的，不是可以通过把它们消融在“自我意识”中或化为“怪影”、“ 幽灵”、“ 怪想”等等来消灭的，而只有通过实际地推翻这一切唯心主义谬论所由产生的现实的社会关系，才能把它们消灭。历史的动力以及宗教、哲学和任何其他理论的动力是革命，而不是批判。”[2]“全部社会生活在本质上是实践的。凡是把理论引向神秘主义的神秘东西，都能在人的实践中以及对这种实践的理解中得到合理的解决。”[3]实践，是人与自然界和人类社会的所有关系的基本形态。人与自然界的关系特征是人改造和征服自然界;人与人类社会的关系特征是人们进行社会交往，构建维持人类社会秩序的人类社会关系模式。而所有这些关系只有一个本质——实践。更重要的是，马克思主义认为，理论的发展动力是实践。当然，基于特定时期的正确理论认识而产生的人们共同认可的社会关系模式与行为规则的产生基础也是实践。并且，这种理论认识不可能是“自我意识”或“怪影”一类纯唯心主义的观念。由此，不难推导出一个既显而易见又十分深刻的结论：只有人才是实践的主体，人类社会共同认可并自愿遵守的行为规则也只能产生于实践。

二、中国共产党党内法规的制订与完善是实践的结晶

从中国共产党的历史看，正如习近平总书记2016年6月28日在主持中共中央政治局第三十三次集体学习时指出的：“我们党从最初只有50多名党员，发展到今天成为拥有8800多万名党员的世界第一大执政党，带领人民夺取了革命、建设、改革一个又一个伟大胜利，中华民族伟大复兴展现出前所未有的光明前景。取得这样的成就靠什么？靠的就是党坚强有力，靠的就是党紧紧依靠人民，靠的就是党有科学理论指导、有坚定理想信念、有严密组织体系、有铁的纪律。”而党的铁的纪律的具体载体就是中国共产党党内法规。中国共产党党内法规的制订与完善过程，是一个奋斗和胜利的历程，一个实践与思考的历程。

从建党之初，中国共产党在党内法规立法实践活动中，就不断总结、探索和创新，在推进党内法规立法在不同时期的具体针对性和实效性上下功夫，不断提高党内法规的立法质量。经过九十多年的努力，逐步建立、健全了党内法规的立法工作机制。

在中国共产党党内法规立法体系方面，从党的一大开始到党的十九大，中国共产党已经制订和形成了一整套完整的党内法规体系。党内法规体系中最重要的是党内法规的母法和根本大法《中国共产党章程》。《党章》是制定其他党内法规的基础和依据。《党章》的内容是对党的性质和宗旨、路线和纲领、指导思想和奋斗目标、组织原则和组织机构、党员义务和权利以及党的纪律等作出根本规定。党内法规体系有专门的立法法和基本党内法规立法依据《中国共产党党内法规制定条例》，其作用是规范党内法规制定工作，建立和健全党内法规制度体系，提高党的建设科学化水平。包括了对全党政治生活、组织生活和全体党员行为作出基本规定的《关于党内政治生活的若干准则》、《中国共产党廉洁自律准则》、《关于新形势下党内政治生活的若干准则》。包括了对党的某一领域重要关系或者某一方面重要工作作出全面规定的《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党巡视工作条例》、《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》、《党政领导干部选拔任用工作条例》、《党政机关厉行节约反对浪费条例》、《党政机关公文处理工作条例》、《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》、《中国共产党党校工作条例》、《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》、《中国共产党党员权利保障条例》、《中国共产党党内监督条例》、《中国共产党农村基层组织工作条例》等条例及相关配套的，用以对党的某一方面的重要工作或事某一方面的项作出具体规定的，称之为《规则》、《规定》、《办法》和《细则》的党内法规。

在中國共产党党内法规的位阶和立法程序方面，从党的十一届三中全会首次提出健全党规党法开始，特别是党的十八大以来，党内法规的位阶和立法程序已经十分明确和规范。党内法规的的位阶依次是：《中国共产党章程》;《准则》;《条例》;《规则》;《规定》;《办法》;《细则》。其中，《中国共产党章程》在党内法规体系中具有最高效力。党内法规的规范立法程序是：《中国共产党章程》由党的全国代表大会制订。《准则》由党的中央委员会全会制订。《条例》由党的中央委员会全会或中央政治局制订。《规则》、《规定》、《办法》、《细则》由中纪委、中组部、中宣部等党的中央各部门和省级党委制定。

三、在实践中完善成都制定地方性党内法规的工作机制

我们认为，在实践中完善成都制定地方性党内法规的工作机制，应当着重抓好以下工作。

第一，建立、健全成都制定地方性党内法规的立法规划和立法计划机制。要立即制定成都市制定地方性党内法规的程序规定、工作办法。要做好地方性党内法规的立法建议项目的论证和沟通协调工作。对立法建议项目的必要性、可行性以及立法进展情况等方面进行分析和研究，注意加强市委相关职能部门之间的沟通协调，对列入重点的地方性党内法规的立法项目要通过专家会议等方式进行必要的立项论证。

第二，建立、健全起草地方性党内法规草案的工作机制。地方性党内法规草案是立法的必经前提。没有具有实践性、针对性的地方性党内法规草案，地方性党内法规立法事实上只是一句空话。为此，要健全起草地方性党内法规草案的工作班子。对每一个立法项目，都要求起草部门要组成相对固定的起草工作小组，集中研究和起草地方性党内法规草案。要拓宽地方性党内法规起草渠道，建立多元的地方性党内法规起草机制。要坚持提前介入制度。对每一个地方性党内法规草案，市委领导都要提前介入，参与相关的调研、论证等工作，必要时市委领导还应参与到起草工作小组中，直接参与起草工作。

第三，建立、健全地方性党内法规立法的党员参与机制。要广泛征求党员对地方性党内法规草案的意见。要征求党员领导干部、基层先进党员和党建专家学者的意见。特别是要注意发挥好专家学者在相关领域专业知识的优势，弥补立法机关对行业专业知识的欠缺;要广泛设立地方性党内法规立法工作联系点，积极扩大党员和人民群众对党员立法工作的有序参与。必要时可以通过主流媒体和人大网站，将地方性党内法规草案及时公布，广泛征求社会各界的意见和建议，以收到更好的效果。

第四，建立、健全地方性党内法规草案审议机制。要发挥市委和市委各部门在审议地方性党内法规草案中的主要作用。要规范市委审议地方性党内法规草案的工作程序，把好地方性党内法规的草案“入口关”。要逐步探索和规范地方性党内法规的审议表决制度。可以考虑设置根据审议情况决定进行多次审议、隔次审议或者暂不付表决等最终决定方式。

第五，建立、健全地方性党内法规立法后评估工作机制。可以考虑预先制定《成都市委地方性党内法规立法后评估办法》，为开展地方性党内法规立法后评估工作提供了制度依据。其内容应包括：对评估参与者的选取规则;对评估方式的选择规则;评估方式可以采取听取汇报、召开座谈会、论证会、实地考察、问卷调查等方式进行;评估标准的制定规范。地方性党内法规立法后评估主要是对的地方性党内法规贯彻执行情况、与上位法的协调性、立法技术等方面进行评估。

【注 释】

[1] 马克思.关于费尔巴哈的提纲[M].马克思恩格斯文集第一卷.北京.中央编译局，2009.499.

[2] 马克思，恩格斯.德意志意识形态[M].马克思恩格斯文集第一卷.北京.中央编译局，2009.544.

[3] 马克思.关于费尔巴哈的提纲[M].马克思恩格斯文集第一卷.北京.中央编译局，2009.501.

【作者简介】

梁光晨（1962—）男，四川成都人，教授，主要从事法理学、法哲学研究.

黄仕红（1962—）男，四川成都人，教授，成都市委党校法学部，主要从事行政法学研究.

谭冰涛（1971—）男，四川成都人，副教授，成都市委党校法学部，主要从事民商法学研究.