生态公益林管护和补偿机制问题及改进

2018-02-26杨仕凯

农家科技 2017年12期

杨仕凯

摘要：近年来，随着我国社会经济的发展，人们的生活水平得以明显的提高，对环境提出的要求也越来越高，人们也越来越重视充分利用森林的价值。作为森林的重要组成部分之一，生态公益林在改善环境、保障土地生态安全方面都发挥着非常重要的作用，因此必须加强生态公益林管护工作，充分发挥其应有的价值和作用，不断改进现有的生态环境。本文将系统化的分析探究生态公益林管护和补偿机制，以提高我国生态公益林的使用效率。

关键词：生态公益林；管护；补偿

生态公益林的主要目的是维护生态的动态平衡，保护和改善我国的生态环境，对人类社会的生态发展和社会的进步提供基本保障，从而实现我国的可持续发展目标，构建服务性森林。然而在发展过程中，社会、生态环境问题不断涌现，在20世纪90年代初，我国提出了林业分类管理经营管理制度，将森林分为商品林和公益林两部分。林业的管护、补偿机制是关键，也是学者的研究重点。对于生态补偿机制研究，我国已经取得了很大进展，但如何更好地改进公益林管护和补偿机制仍需继续研究。

一、生态公益林管护及补偿机制面临的问题

1.管护中主要面临的问题

（1）宏观层面存在的问题。

①国家制定了限制商业性砍伐生态公益林的政策。在生态公益林实施区内，由于森林偷伐、乱砍滥伐以及森林火灾等诸多原因导致一些荒山荒地，加之国家政策限制商业砍伐生态公益林，致使没有商家愿意在荒山进行造林，加上农民不积极植树造林，导致政策限制—荒山荒地—农民和商人之间的恶性循环。

②法律法规不完善，农户对生态公益林管护的法律意识淡薄。即使有加强天保工程区公益林管护工作的相关法律、法规和制度，但针對生态公益林管理的具体法律、法规、规章制度还不够完善。而且生态公益林主要分布在山区，农户对于生态公益林概念不清，科学文化素质较低，农民对生态公益林保护的法律意识淡薄。

③生态公益林效益无偿使用。现阶段，在生态公益林生态效益上有偿无偿可用性上，我国仍然停留在无偿使用的形式上，也就是生态公益林下游地区的人们可以无偿享受上游生态公益林的好处，如防洪、供应优质饮用水资源和充足的灌溉水源。相反，生态公益林项目的当地居民将不得不做出大量的“贡献”。如：限制砍伐和森林管理活动，限制某些可能影响下游人们正常生活的产业发展等，不合理的现象将会影响上游实施生态公益林项目的人们的经济发展和生活水平的提高，严重阻碍了生态公益林的健康实施、良好的管护。

（2）微观层面存在的问题。

①当地农民增收比较困难。因为公益林坐落在比较偏远的山区，当地农民的生活比较困难，交通相对落后，吸引外资的能力比较差，再加上农民的收入是有限的，所以他们增收最直接的方式是出售树木。然而，政府限制商业砍伐生态公益林，最终农民无法直接从生态公益林中获利。

②缺乏监管。目前，生态公益林补偿标准偏低，很难调动农民管护生态公益林的自觉性和积极性。在安排管护人员上，没有按照公益林的相关法律法规设立专职护林员，导致未能及时发现并有效制止破坏森林资源的活动。此外，护林员科学文化素质较低，对生态公益林管护的重要性认识不足，经常导致发生森林火灾，呈现出大片荒废土地的现象，为生态公益林的可持续发展形成了障碍。

③时有发生违法现象。近年来，随着物价不断上涨，一些农民不顾生态公益林的国家政策和法律保护，未经授权就改造相对平坦的生态公益林种植经济作物，来获取经济利益，导致一些生态公益林林地流失。有的农民追求眼前的经济效益，忽视国家生态公益林保护政策和法律法规，经常偷垦、采伐，擅自将林地变为农田，严重破坏了生态公益林。

④管护措施未到位。由于在林地使用权上，生态公益林的大部分已经分户，每户生态公益林分散，农民意识和管理水平不同，一些农民由于缺乏整体概念和系统思维，所以在生态林业建设中参与的积极性不高，管理措施不能完全实现。在一些地方，一些生态公益林没有按户分配、地方村干部滥用权力，导致乱砍滥伐现象频繁发生。

2.公益林补偿机制存在的主要问题

（1）补偿标准问题。

①我国地方政府执行的公益林补偿标准往往与中央财政规定和国家拨付的公益林补偿资金标准有直接的关系。由于国家财政负担较大，财政资金转移支付的稳定性不足，导致我国地方公益林损失补偿的资金来源渠道单一，还没能形成有效的补偿运作机制。

②缺少多元化的公益林补偿资金的筹集办法，公益林补偿资金缺口较大，无法满足我国地方公益林补偿实际需求。

③我国公益林场还没能形成完善的市场化运作机制，没能借助市场手段科学有效配置使用资金，导致公益林资金使用不均衡。目前，还有部分地区没能施行公益林补偿政策，造成一地两林补偿政策悬殊的问题，致使生态公益林经营者的积极性受到严重的打击。

（2）资金管理体系不完善。

①我国公益林补偿政策环境体系不完善，还缺少专业化的公益林补偿措施操作的专门机构，由基层林场代发补偿金的办法已经不能满足公益专业化和信息化的管理需求。

②公益林补偿机制涉及林业、财政、行政等多个职能部门，但是现有的公益林补偿机制的协调性不足，还没能形成跨省区部门之间的协调运行。

③特别是在我国公益林实行分类分级管理后，建立起与公益林分类分级管理相协调的管理机制，已经成为提升公益林补偿机制效率，解决公益林补偿实际问题的重要手段。

二、生态公益林管护及补偿问题的对策

1.生态公益林管护机制的创新

在生态公益林所有权保持不变的基础上，建立起相关主体具体落实、部门监督、合理资金补偿管护机制。管护模式应充分考虑当地生态公益林资源数量和农民对森林的依赖。根据实际情况，创新管护模式。林业行政主管部门应当加强监督检查的管护主体，监督严格执行公益林有关管护规定，合理划分管理区域，追究问题责任所在，有效地促进落实生态公益林管护工作。

2.加强向林区农民宣传普及公益林知识

有必要开展生态公益林管护知识推广活动。很多的农民不理解生态森林的含义，也不理解国家和省政府划定生态公益林管护程度。对此，有关基层组织应当动员相关的报纸、广播和电视等媒体宣传公益林保护，及时、准确地传达林业的信息和动态，加强生态公益林保护意识，让农民了解公益林生态价值的重要性，提高当地农民对公益林的认知。

3.提高护林员的素质

生态公益林管护实施是森林保护人员执行和实施的关键，应加强林业保护人员相关法律法规、职业道德意识的培养和教育，明确工作职责。同时，对生态公益林管护的全职人员来实现竞聘制，签署责任书，落实相关资源保护职责，把个人工作成果和经济利益挂钩，依法追究不执行管理职责、造成的生态破坏人员的责任。

4.提升公益林补偿标准

（1）对公益林生态效益补偿资金量进行科学计算，在全面分析影响公益林建设因素的基础上，根据市场相关价格因素的变动情况，确定科学的公益林补偿标准。

（2）加强成本消耗核算，注重分析公益林生态效益补偿措施是否能够抵消成本，从而保证公益林补偿的科学性与合理性。

（3）根据地方经济发展的实际情况，督促地方政府落实配套措施，保证发挥地方政府在公益林补偿中的实际作用和价值。

5.丰富公益林补偿资金渠道

（1）建立起多元化的社会补偿资金筹集渠道，全面提升公益林补偿资金的筹集能力。

（2）加强市级财政公益林补偿金的预算，保证我国地方政府配套执行国家提出的公益林生态效益补偿政策。

（3）围绕受益于国有公益林场企业，例如，注重对木材加工与野生动物养殖企业相关资金和税务的征收工作，并且以鼓励社会企业参与公益林场方式，逐步吸纳社会闲散资金，从而全面拓宽补偿金来源渠道。

6.完善相关配套机制

完善的配套机制可以促進生态森林补偿机制的顺利运行。比如政策评估机制以及政策的激励保障机制等。政策的监测评估机制是通过合理的指标体系对政策设计、实施管理和实施效果进行评估，并对政策的实施进行监督和修订。政策的激励机制是建立激励和约束政策执行者的机制，并提供相应的保障。