宋国涛

（河南行政学院决策咨询部，河南郑州451000）

引言

自党的十五大正式提出依法治国方略并在我国宪法中确立“依法治国，建设社会主义法治国家”的宪法原则后，依法治国成为势不可挡的发展趋势。特别是随着政府权力清单制度的普遍实施，理论界的关注也日益加强，研究主题包括性质定位的分析、制度的利弊得失、相关实证分析等。就政府权力清单制度的功能而言，这一制度具有“提高行政效能、调控行政立法、深化行政治理、优化行政服务、推进行政公开”的功能[1]，而有的学者则主张政府权力清单制度具有保证简政放权的科学性和为简政放权提供技术手段帮助的作用[2]，还有学者认为政府权力清单制度具有推进国家治理体系和治理能力现代化的制度性功能[3]。笔者认为，在我国特殊的法治发展现状、背景和条件下，推行政府权力清单制度具有三重功能，即强化行政公开、控制规范权力运行和提高治理能力。

一、政府权力清单制度的基础功能：强化行政公开

政府权力清单制度包含的最基础内容是对我国各级各类行政主体依法享有的行政权力进行梳理审查形成清单并公布于众，因此它具有强化行政公开的基础性功能。“权力清单制度不是政府的自我设权与界权，而是政府及其部门根据现行法律的既有授权对其所拥有的公共权力进行全面梳理后将权力的主体、依据、内容、边界以及实施程序公之于众”[4]。行政权力的内容、边界及其运行条件、程序、责任等，不仅涉及行政主体的机构设置、职能、办事程序等情况，而且关系公民或组织的切实利益以及公共利益维护问题，因此应当属于我国《政府信息公开条例》第九条到第十二条规定的政府主动公开的政府信息。在我国，从理论上讲，行政机关的行政权力由宪法、国家机关组织法以及单行法律法规授权，公民原则上完全可以通过查阅学习法律规范而获知，但因受到公民知识和法律素养有限、立法体系数量庞杂以及行政主体组织法不健全等因素的制约，普通公民通常难以清楚了解行政权的内容和边界，因此在我国特殊的国情和法治客观条件下，伴随着政府权力清单制度的广泛实施，行政权力以清单形式统一公布于众本身就具有推进行政公开的法治价值。政府权力清单制度在强化行政权力本身公开的同时，起到了带动法律规范清理、规范行政权运行条件程序、明确权力运行责任等牵一发而动全身的改革效果，进一步强化了这一制度促进行政公开的基础性功能。

政府权力清单制度强化行政公开基础功能的发挥既来源于催生这一制度的现实背景，也充分体现在具体运行过程当中。

首先，政府权力清单制度推动了政府信息主动公开制度的实施。我国《政府信息公开条例》第九条规定了行政机关主动公开政府信息的制度。行政主体依法行使的权力属于依法应当主动公开的政府信息，政府权力清单制度要求各级政府及其职能部门通过将其行使的权力进行依法清理审查后形成权力清单并向社会主动公开，本身就是对政府信息主动公开制度的落实。政府权力清单制度还包含行政机关对行政权力的清理规范和公开每项行政权力的法律依据、行使主体与承办机构、法定程序等内容，这些必然推动我国政府信息主动公开制度的实施。

其次，政府权力清单制度促进了行政集中性、系统性公开。我国《政府信息公开条例》规定了政府信息主动公开和依申请公开相结合的行政公开制度，其中主动公开的政府信息不仅对内容范围上有限制，而且对县（市、区）、乡镇等各级政府及其部门应当主动公开的内容也各有侧重，加之往往受申请资格、范围、用途等条件约束，实现集中性公开的目标十分困难。而政府权力清单制度则是各地在广泛探索实践的基础上由国务院发文向全国推行实施，上自国务院部委下到乡镇政府权力清单的普遍公开，无疑弥补了《政府信息公开条例》个别性公开所存在的制度缺憾，实现了整个行政系统集中性、系统性的公开。从公开内容来看，《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》（以下简称《指导意见》）要求地方各级政府工作部门要对行使的直接面对公民和社会的行政职权分门别类进行全面彻底梳理汇总形成部门行政职权目录，实践中各地政府部门不仅按要求梳理公开了行政许可、行政处罚等九类行政职权目录，而且很多很多地方政府部门还清理公开了行政登记备案、专项资金分配、行政决策等内部权力事项与程序[5]，公开内容已不限于政府信息，这无疑在内容上扩展了行政集中性、系统性公开的范围和深度。

再次，政府权力清单制度实现了多途径行政公开。国务院推行政府权力清单制度既要求各地对经过确认保留的行政职权，除保密事项外要以清单形式向社会公开，又强调权力清单必须在政府网站、业务办理窗口和上级部门网站等载体公开。该制度在推行过程中，各地不仅按要求在政府网站等载体公开发布权力清单，而且大都通过发放宣传材料、出版权力清单目录等方式公开，实现了行政公开的多途径、全方位。

政府权力清单制度对行政公开的促进和强化的功能，体现在这一制度的目标要求、内容、程序和结果等方面，是各级政府顺应法治发展趋势、加强对公民知情权等民主权利保障和满足社会对政府资讯需求的重大举措，更是推动行政公开制度实施的重要助推剂。“权力清单是实施《政府信息公开条例》第九条和第十条规定的一种具体形式，属于主动公开的政府信息，其基本功能是实现行政权力的公开透明，是实现透明行政的重要举措”[6]。

二、政府权力清单制度的核心功能：控制规范行政权

“权力清单制度本质在于,通过规范行政行为达到控制行政权力”[7]。学者关保英认为：“权力清单最为重要的行政法价值在于对行政权的有效控制，它使行政控权对象明确化、控权方式具体化、控权过程严格化”[8]。那么政府权力清单制度是否还具有除了强化行政公开之外的其他功能？在政府权力清单制度的实施中，无论是政府权力清单的形成程序，还是政府权力清单审核确认坚持的原则，抑或是政府权力清单的具体内容，都始终体现了这一制度所具有的核心功能，即控制行政权力、规范行政权力运行。

（一）政府权力清单形成过程与行政权的控制规范

政府权力清单的形成过程始终体现了推行政府权力清单制度在控制规范行政权力方面的功能和价值。

首先，在制度目标方面，《指导意见》指出推行政府权力清单制度的目标是加快形成边界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、依法保障的政府职能体系和科学有效的权力监督、制约、协调机制，全面推进依法行政。这一目标本身就表明该制度具有对行政权制约和规范的功能。

其次，就政府权力清单形成的程序步骤而言，各地方政府工作部门大都遵循了梳理、清理、审核、确认、制作和优化运行流程，最后集中向社会公开的程序步骤，而且在行政权力清理规范和审核确认方面，大多数地方政府工作部门普遍实行了“三上三下”的审核制度，反复对清单中的权力内容进行清理和合法性审查，并不断优化和规范各项行政权力的运行流程，所有这些均体现出了对行政权进行控制和规范的改革旨趣。

（二）政府权力清单制定原则与行政权的控制规范

政府权力清单在制定过程始终贯彻和坚持的一项原则是职权法定。职权法定原则在政府权力清单形成中的落实不仅体现在依据法律、法规、规章对行政权按照统一标准分类梳理上，还体现在对行政权力进行清理审核和确认时严格按照现行法律、法规、规章的规定，依法逐项进行合法性审查并取消没有法律依据的权力事项上，也反映在对应当保留的行政权力依照法律规范的规定制定相应的运行流程上。政府权力清单形成过程对职权法定原则的坚持和贯彻，保障了权力清单中每一项行政权都具有法律、法规和规章依据，权力的行使主体、内容类型、运行程序与条件等均具有明确的法律依据，经得起合法性审查，从而实现了事先控制和规范行政权的目标。

（三）政府权力清单内容与行政权的控制规范

根据《指导意见》的要求，地方各级政府工作部门要将行使的各项行政职权及其依据、行使主体、运行流程、对应的责任等以清单形式明确列示出来形成政府权力清单。事实上，很多地方政府工作部门制定公开的政府权力清单内容更加丰富，还包含权力运行中是否收费、行使条件、自由裁量标准等内容。这些政府权力清单内容在经过依法清理审核后被纳入权力并向社会公开，明确了各项权力的运行基础，实质上是给每一项行政权力戴上了合法的“紧箍圈”，它必将为完善运行程序的制度“笼子”发挥重要的规范作用。“权力清单的功能在于公布‘权力明细’，为反腐败创造了条件”[9]。

（四）政府权力清单公开实施与行政权的控制规范

政府权力清单制度的重要内容之一就是将权力清单所包含的每项行政权力及其行使主体、法律依据、法定程序、运行条件、流程步骤、是否收费、自由裁量权、监督机关等内容形成明确的清单并向社会公开，这无疑强化了对公民知情权、监督权的保障，为公民和社会监督政府提供了坚实的信息基础，让监督权的行使变得更具操作性、更可接近，有利于通过强化监督倒逼行政权的规范公开运行。

三、政府权力清单制度的深层功能：提升治理能力

党的十八届三中全会提出全面深化改革的总目标是推进国家治理体系和治理能力现代化，在这一背景之下，政府权力清单制度也从多个层面体现了我国全面深化改革的精神和时代发展的要求，且发挥出其在提升治理能力方面的深层功能。

（一）权力清单制度深化了简政放权改革

简政放权是2013年以来我国推进政府机构改革和全面深化改革部署的重要抓手。国务院先后通过分批次取消、下放或者调整行政审批权等方式大力推进简政放权改革，而政府权力清单制度的推行不仅将行政审批改革成果以权力清单形式固定下来，而且也推动了包括行政处罚、行政强制等直接面向公民和社会的主要类型行政权的全方位改革，深化了简政放权的改革效果，强化了简政放权在明确行政权力边界，厘清了政府与市场、社会关系以及转变政府职能等方面的功能。推行权力清单制度能更好地界定政府与社会、市场的关系，更好地发挥市场在资源配置中的主导性作用，对全面深化改革和推进国家治理体系和治理能力都具有极其重要的意义[10]。

政府权力清单制度的实施，不仅进一步明确行政机关的职责权限，而且坚持了合法性、合理性、必要性审查相结合的审核确认原则。这主要包括：第一，对具有法定依据的行政权力依法应当保留，但应当尽可能下放执行层级并实现下放与承接的衔接；第二，对虽具有法定依据但不符合全面深化改革要求和经济社会发展需要的，或者法定依据存在相互冲突矛盾现象的，或者调整对象已不存在或多年不发生管理行为的行政职权，应当依法取消或者调整；第三，对取消下放行政职权的领域和行业要加强事中事后监管。由此可见，“建立权力清单制度能有效走出过去简政放权改革中一放就乱、一收就死的误区,能有效理顺政府和市场的关系，能有力克服行政权力放纵和腐败,会推进中国特色社会主义法治政府建设”[11]。

（二）权力清单制度促进了权力结构的优化

行政权力结构是行政权力在种类和数量上的分布所呈现的形态。不同层级政府的行政权力结构反映其行政职能的重心、目标及其在行政权力系统中地位的差异。“行政权力结构问题，是行政管理体制的核心问题。行政权力结构的配置是否科学合理，对于行政管理系统的整体功能、活力和效率，都具有非常直接而重要的影响”[12]。而政府权力清单制度通过行政权力的下放等在一定程度上实现了行政权力纵向结构的优化，有助于形成中央政府侧重行使宏观管理、制度设定职责和必要的执法权，省级政府主要行使统筹推进区域内基本公共服务均等化职权和市、县政府立足执行职责的良性权力结构和生态。

（三）权力清单制度促使现代法治政府的形成

政府权力清单制度的实施清理规范了行政职权的内容，厘清了政府职责权限和边界，明确了权力运行的程序，强化了权力的公开透明运行，这些均能够促使行政权力回归本位、转变职能，倒逼各级政府及其所属部门加强建设现代法治政府的积极性和动力。“权责清单制度是简政放权依法行政和政府信息公开的延续与深化，是中国试图给出的建构现代政府的重要方案”[13]。

因此，政府权力清单制度在实施中所发挥出的深化简政放权改革、优化行政权力结构和促使现代法治政府形成等功能，均反映了政府权力清单制度所具有的提升治理体系和治理能力现代化的功能。

结语

政府权力清单制度是在我国特殊法治国情和发展阶段下特有的现象，对其制度功能应当立足实践进行考察分析。政府权力清单制度与我国特殊的法治现实和经济社会发展时代需求相结合，是符合中国国情的加快促进依法行政、建设法治政府的重要制度探索，具有强化行政公开的基础功能、控制规范权力运行的核心功能和推进治理体系、治理能力现代化的深层功能。尽管政府权力清单在内容上的同质性可能产生功能的一致性，但政府权力清单制度的执行程度在我国不同地域、不同层级政府部门并不相同，这一制度落实程度的不同也意味着其三重功能的发挥也必然呈现出差异性。此外，政府权力清单三重功能由浅入深的层次性，在一定程度上能够成为各地确立该制度实施目标的重要参考标准。

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[2]陈坤,仲帅.权力清单制度对简政放权的价值[J].行政论坛,2014(12)：23-26.

[3]谢建平.权力清单制度：国家治理体系和治理能力现代化的制度性回应[J].华东师范大学学报(哲学社会科学版),2014(11)：108-112.

[4]罗亚苍.权力清单制度的理论与实践：张力、本质、局限及其克服[J].中国行政管理,2015(6)：29-33.

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[7]罗亚苍.权力清单制度的理论与实践：张力、本质、局限及其克服[J].中国行政管理,2015(6)：29-33.

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