朱兴梅

摘 要：国家监察体制改革破解了现实中存在的监督难题，对基层“微腐败”现象起到有力震慑作用。但是在实践中由于各地监察委员会刚成立，基层监督机制尚不完善，如何深入推进监察体制改革，真正使监督全覆盖、无死角，尚需要在改革中不断完善。

关键词：监察体制改革 实践 优化

中图分类号： D035.4 文献标识码：A 文章编号：1003-9082（2018）12-0-01

近年来在精准扶贫、征地拆迁、新农村建设等工作中农村基层干部腐败现象突出，“微腐败”多发易发。为切实解决群众身边的腐败问题，习近平总书记在党的十九大报告中明确提出了深化监察体制改革的目标，要“实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。”但从基层调研看，监督机制尚不完善，尤其是对农村基层行使公权力的公职人员监督机制亟待进一步完善。基于此，在充分调研的基础上，针对当前基层监督中存在的具体问题，对如何加强基层监督作出了一些初步探索，以期为加强基层干部纪检监察监督提供理论参考和对策建议。

一、当前基层监督实践中存在的突出问题及原因

在调研中，笔者发现虽然监察法实现了对行使公权力的全覆盖，监督范围更加完善，但是在实践中，尤其是基层监督工作还存在一些问题，不能够适应当前监察体制改革的要求。

1.监督对象身份不确定，“监督谁”存在界定难

十九大以来，按照《中华人民共和国监察法》的规定，监察范围扩大到了六大类“依法履行公职的人员”，造成监督对象基数明显增加。仅以笔者调研中的某区为例，经过初步统计，该区仅教育系统新增监察对象120余名，医疗系统新增监察对象70余名，基本上翻了一番，基层纪委监察委监督压力明显增加，一定程度上出现任务多而力量少的现实矛盾。

另外，在调研中发现，群众反映的相当一部分问题集中在农村基层村委会非党干部身份转变，乡村学校教师、乡村卫生所医生等人员身份的确定等问题上。这类监督对象中相当多数属于“临时授权监督对象”，临时行使公权力，公权力身份并不不固定，且往往工作时间短，工作岗位不固定，出现问题时很多情况下他们已经不再从事这项工作了，这就造成监督对象流动性大，监督线索不确定，对基层新增监察人员监督困难的现实困境。恒定监督对象与临时授权监督对象之间的差异性，决定了在实践中对基层新增加监察对象，特别是临时性使用公权力的人员监督难度大，“监督谁？”存在界定难。

2.基层监督队伍素质有待提升，“谁监督”困局待解决

监察法明确规定，“各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关。”随着监察体制改革进入深水区，对纪检监察干部的业务素质提出了更高的要求，要求纪检监察干部的素质与其职能相适应。但是在实践中，由于纪检监察队伍中相当比例的干部，尤其基层派驻机构的干部大多数来自纪检监察机关、派驻单位组织人事部门，本身缺少精通司法、财务、审计、工程建设、企业管理等方面的专业知识，特别是涉农专业人员缺乏，导致对一些农村基层重点领域、关键环节开展监督时，不同程度的存在“外行监督内行”的情况，业务素质低，很难达到實际工作中对执纪审查规定的医护、监控工作的要求。

另外，基层纪检监察队伍还存在干部系统专业培训相对较少，对新形势下政策法规、案卷整理及文书格式学习不够透彻，缺乏必要的法纪意识，监察干部队伍整体素质有待提升。

3.监察措施威慑力差，“如何监督”问题待加强

新《监察法》出台后，对依法履行公职的人员进行了“全覆盖”，虽然监督范围答复增加，但是在调研中笔者发现并没有发挥应有的监督效果。典型的反映在《监察法》中列明的“警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等政务处分决定”对村级新增监察对象显然威慑力不大，监察法相关措施实施效果差，起不到应有的威慑作用。例如，乡镇纪委普遍存在办案中询问证人相对较难的现象，特别是办案中对既不是党员、又不是监察对象的证人，缺乏司法机关的传唤、拘传等强制措施，影响了案件查处效率。

另外，在基层纪检监察如何加强监督问题上，还明显体现在监督手段有待提升，技术手段匮乏，监督的科学化、高效化还有待提升。一方面表现在监督检查、派驻监督、巡视监督的方式主要还是依靠听取汇报、个别谈话、参加或列席相关会议、查看台账资料、查阅账目、接收信访举报等常规途径，创新开展监督的手段少，不能够有效及时的掌握案件线索，时效性差。另一方面，尤其是乡镇纪委使用搜查措施、外出重要证人取证等工作，但目前受地方财政条件限制，设备相对落后，乡镇谈话条件不配套，监督配套设施不完善。

二、加强基层纪检监察监督的优化路径探讨

通过深入调查研究、发现问题，笔者对如何加强对基层监督对象的监督、提高监督水平提出一些建议如下：

1.明晰监察对象范围

虽然监察法对监察对象范围设置了兜底条款，但监察监督范围是一个动态的范畴，“全覆盖”绝不意味着“啥都管”，这不仅偏离了监察法规定的纪检监察的工作职责，而且也会使得“全覆盖”失去其应有的震慑效应。尤其在基层监督中，大量村干部等基础群众自治管理人员被纳入监察对象，这就需要不断明确监督范围，防止监察范围被泛化，设置监察对象监督清单，使监督更加精准、更有针对性。

2.加强业务知识培训

针对基层纪检监察干部业务素质相对较低的问题，一方面要针对基层监察干部普遍存在的系统业务学习不够、案件处置程序不严谨、对法律精神未能真正学透、弄懂等短板量身制定培训方案，对业务知识进行深入学习。另一方面，还可以采取以案代训、实战实训、开设网上“业务课堂”、新媒体推送业务知识等形式，让乡镇纪检干部在“实战”中，更快掌握纪法贯通、法法衔接的工作机制，真正做到内化于心、外化于行，增强专业能力。

3.健全监督工作制度

明确监督范围、提高监督水平之后，面对大量增加的基层监察对象，如何建立起完善的监督工作体制、完善监督制度同样重要。因此要及时对基层发现的监督机制的制度漏洞，对难以有效执行的制度、模糊不明确的制度要及时更新，全面梳理处置、调查、审理各部门工作衔接的重要环节和关键点，及时完善与司法部门的衔接机制，特别是基层反映比较突出的纪法衔接、法法衔接中的具体规定进行不断完善，优化基层监督的实施，搭建起一套完善的监督运行机制。

参考文献

[1]吴建雄.试点地区用留置取代两规措施的实践探索[J].新疆师范大学学报（哲学社会科学版）.2018.2

[2]金泽刚.监察体制改革下检察权功能之辩[J].河南警察学院学报.2017.6