张庆华

摘 要：人民陪审员制度是人民群众参与司法的主要途径和形式。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》对包括人民陪审员制度改革在内的我国法治建设的诸多重点问题进行了全面规划，人民陪审员制度改革有了顶层设计。结合既有人民陪审员制度运行中存在的问题和人民陪审员制度改革的实践意义，本文为该制度在基层法院的实践探索提供一个具体的问题视角。

关键词：人民陪审员制度 司法公信力 实践探索

中图分类号：D92 文献标识码：A 文章编号：1003-9082（2018）12-0-02

十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）对包括人民陪审员制度改革在内的我国法治建设的诸多重点问题进行了全面规划，人民陪审员制度改革有了顶层设计。2015年4月24日，最高人民法院、司法部以法〔2015〕100号印发《人民陪审员制度改革试点方案》（以下简称《方案》），为人民陪审员制度改革提供了制度保障，确保改革于法有据。2015年5月，最高人民法院根据试点方案和全国人大常委会《关于授权在部分地区开展人民陪审员制度改革试点工作的决定》，授权在10个省（区、市）选择50个法院开展试点，并会同司法部研究制定了《人民陪审员制度改革试点工作实施办法》（以下简称《实施办法》），对试点地区人民陪审员的选任条件、选任程序、参审范围、参审职权、退出条件、惩戒机制和履职保障等问题作出规定。并由最高人民法院在2016年总结经验，全面评估改革方案的实际效果，积极推动相关法律修改完善。在这一大背景下，人民陪審员制度，作为我国保障人民群众参与司法的主要途径和形式，无疑将受到进一步的重视，得到进一步发展。在新形势下，如何全面完善人民陪审员制度，更有效地发挥其在司法公信力方面的重要作用，也就成为当下法学理论界和实务界面对的重要问题。

一、人民陪审于司法公信力提升的重要意义

人民法院的司法公信力能得到有效提升的路径之一就是让民众的代表亲身参与审判，分享法官的司法权力，监督司法。人民陪审员制度作为人民群众有序参与司法的直接形式，是社会主义民主在司法领域的重要体现。因此，人民陪审员制度改革的重要意义首先表现在司法公信力提升上。

1.有利于通过保证实体公正提升司法公信力

“司法公正是司法制度的核心和灵魂，是司法改革、司法现代化的基本价值目标”。对于长期从事于审判工作的职业法官，在获取大量的工作经验和积累广泛而精准的法律知识的同时也会产生思维定势（当然，其他行业也会形成）的弊端。而陪审员基于其行业的广泛性、社情民意的熟悉度及知识水平、职业背景和专业特长等结构性特点，增强了这支队伍的代表性和广泛性，往往更注重从社会道德标准的角度对陪审案件进行评断。诚如一位著名英国法官所言：“法官误认一切的人都像他们一样地合逻辑，而陪审员则往往更明了普通人的混乱和谬误”。

2.有利于通过程序公正提升司法公信力

习总书记曾引用英国著名思想家培根的名言“一次不公正的审判其恶果远远大于十次犯罪。”可见，公正审判是司法公正的重要内容，也是现代各国司法的价值追求。陪审员参与审判对审判公开来说即意味着实质性的公开，有利于提高司法决策过程的透明度。

3.有利于彰显中国特色社会主义司法制度的本质属性

人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体，决定了我国司法制度的人民性。司法权同其他国家权力一样来源于人民，都是人民代表大会通过制定宪法和法律授予的，都必须按照人民代表大会通过的宪法和法律运行。这是社会主义司法制度与建立在私有制基础上的一切国家司法制度的根本区别，是社会主义司法制度人民性的具体体现之一。

二、当前人民陪审员制度的实践考验

据统计，2014年底我国共有人民陪审员约20.95万人，比“倍增计划”实施前（2012年12月底）增加约12.5万人，增幅约146.5%。2014年人民陪审员参审案件219.6万件，占一审普通程序案件的78.2%。长期以来，人民陪审员制度在发扬司法民主、增强司法公开、强化司法监督、促进司法公正等方面发挥了重要作用。但是，在基层实践中也存在一些问题：

1.人民陪审员的参审机制问题

审判合议制度的本质是以多位法官的集体智慧来避免一人审判的弊端。而在实践中，尤其是处理复杂疑难案件上引入陪审员时，如果陪审员是陪而不审、合而不议，则容易把合议制度还原为一人审判。为此，合理界定并适当扩大人民陪审员参审案件范围，是人民陪审员制度改革的重点和难点。

2.陪审员的权责地位不明确

在审判实践中，人民陪审员要真正了解一个案件，需经过庭前阅卷、开庭审理、庭后合议、裁决文书审核等四个环节，若再出现开庭改期、合议改期、多次开庭、多次合议等情况，就会增加法院对陪审员的多次性、临时性和即时性的要求，难免会出现人民陪审员“参而不审”、“审而不议”、“议而不判”等情况。

3.人民陪审员的参审深度不够

人民陪审员参与案件的审判是人民参加管理国家的具体表现。但是，由于大部分陪审员都是兼职身份，在需要处理好本职工作与陪审工作的关系的同时，还要考虑出行费用、误工费用和补助费用等现实因素，往往会忽略个人的社会责任担当，在一定程度上就存在着参审深度不够的问题。

4.人民陪审员的履职保障机制不完善

人民法院组织法第三十九条规定：“人民陪审员在执行职务期间，由原工作单位照付工资，没有工资收入的，由人民法院给以适当的补助”。但在实践中，有的单位特别是企业对员工请假扣工资是有严格规定的，要陪审员因此去与单位理论也显得有些过于理想化了。而且人民法院要负担数额不小的陪审费用也不是一件容易的事情，通常法院给予人民陪审员的办案补助，也只能是聊表心意。

5.人民陪审员的参陪率两极分化严重

人民陪审员之间办案数量不够均衡是实践中法院遇到的一个最突出的问题，甚至有陪审员陪审次数为零的情况存在。长期以来，请而能到的会不断受到邀请，不能来的也就不勉强了。这样，一支陪审员队伍就分化成两极，一极是被高频率地使用，如同法院的编外工作人员一样；一级是领取了人大常委会的任命书之后，便再不曾想起陪审员的职责与使命了。

三、人民陪审员制度在基层法院的实践探索意见

十八届四中全会《决定》进一步明确提出，“要保障人民群众参与司法，完善人民陪审员制度，保障公民陪审权利，扩大参审范围，完善随机抽选方式，提高人民陪审制度公信度。逐步实行人民陪审员不再审理法律适用问题，只参与审理事实认定问题。”这都为人民陪审员制度改革明确了方向和目标，更为基层法院关于人民陪审员制度的实践探索提供了工作指导依据。以满洲里市人民法院为例，现有人民陪审员56人，其中，研究生6人，本科35人，专科14人，高中1人；职业分布为党政机关22人，事业单位19人，企业单位11人，其他4人；性别比例为男29人，女27人；年龄构成为35岁以下10人，35至50岁34人，50岁以上12人；政治面貌党员39人，无党1人，其余为群众。2014年实现一审陪审率92.92%，高于全国平均水平。

1.改革人民陪审员选任条件，有助于实现基层法院人民陪审员的广泛性和代表性

此次改革针对目前人民陪审员选任中存在的学历要求较高、选任广泛性不足、选任民意代表性不足、选任年龄过低等问题，调整了担任人民陪审员的资格条件。如放宽了选任资格、提高了年龄条件、降低了学历要求、明确了例外情形等来实现人民陪审员的广泛性和代表性。建议贯彻改革要求，结合满洲里属于边境少数民族地区的地域特点，在选任人民陪审员方面注重资格条件、年龄条件和学历条件方面的变化，做好人民陪审员的选任工作，实现基层法院人民陪审员的广泛性和代表性，提升司法公信力。

2.合理界定并适当扩大人民陪审员参审范围，充分发挥陪审制度作用

根据四中全会精神，改革方案提出应当合理界定并适当扩大人民陪审员参审案件范围。《实施办法》第十二条、第十三条对人民陪审员参审案件的范围作出了规定并明确了限制性条款。而且《实施方案》还明确了“第一审刑事案件被告人、民事案件当事人和行政案件原告有权申请人民陪审员参加合议庭审判。人民法院接到申请后，经审查决定适用人民陪审制审理案件的，应当组成有人民陪审员参加的合议庭进行审判。”赋予当事人接受陪审的权利，这也是许多实行陪审制国家和地区的通行做法。

3.完善人民陪审员参审案件机制，切实解决“陪而不审、审而不议”等突出问题

针对目前司法实践中有的人民陪审员“陪而不审、审而不议”，陪审两极化现象，建议一要合理确定每个人民陪审员每年参与审理案件的数量比例，防止“驻庭陪审、编外法官”现象，解决参审均衡度的问题。二要按照《实施方案》探索重大案件由3名以上人民陪审员参加合议庭机制。三要保障人民陪审员阅卷、发问、调查、调解等权利。

4.探索人民陪审员参审案件职权改革，逐步实行人民陪审员不再审理法律适用问题，只参与审理事实认定问题

十八届四中全会《决定》对人民陪审员的审判职权进行了重新调整，提出逐步实行人民陪审员不再审理法律适用问题，只参与审理事实认定问题，必将带来人民陪审员制度的巨大变化，这也涉及法律制度的重大调整。从目前的司法实践来看，人民陪审员非专业法律人士，未必能对法律条文形成准确的理解，所以在案件审判中有时不能提出具有建设性的建议。基于此，《決定》提出人民陪审员不再审理法律适用问题是根据司法实践中出现的问题作出的针对性举措。

5.完善人民陪审员履职保障制度，确保人民陪审员制度落实到位

我国法律已有关于人民陪审员履行职务保障措施的规定，如人民陪审员因参加审判活动而支出的交通、就餐等费用，由人民法院给予补助；有工作单位的人民陪审员参加审判活动期间，所在单位不得克扣或者变相克扣其工资、奖金及其他福利待遇；无固定收入的人民陪审员参加审判活动期间，由人民法院参照当地职工上年度平均货币工资水平，按实际工作日给予补助。这些规定对保障人民陪审制度的顺利运行具有积极作用，但还需要地方财政予以保障。同时，需进一步加强和改进对人民陪审员的培训和管理，充分调动人民陪审员履职积极性，提高履职实效性，避免将陪审简单作为解决案多人少矛盾的工具，确保陪审成为公民参与司法活动的重要途径。

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