1 引言

从全球移动虚拟运营市场十几年的发展历程来看，呈现出明显的3个阶段发展特征，经历了2001—2003年的起步期、2004—2007年的快速成长期后，虚拟运营商在欧美等成熟市场的涌现热潮逐渐开始消退，许多新进入企业的生命周期不足3年。据市场调研公司Informa和Wireless Intelligence发布的数据，多达24.5%的虚拟运营商最终停业或是被收购，仅2012年欧洲就有84家虚拟运营商退出市场、44家被收购，市场退出行为趋于常态化。

2 国外移动虚拟运营市场退出的几种情形及善后处理

2.1 虚拟运营商经营不善，主动退出

竞争不力、盈利性差是大部分虚拟运营商退出市场的首要原因。早期如美国的Disney Mobile、Mobile ESPN、Helio等，多是由于细分市场定位失误，无法吸引到足够用户而在起步期即宣告失败。如2005年成立的Mobile ESPN，其定位于为家庭用户提供ESPN体育频道独家内容，但捆绑的功能机售价过高，在Verizon、Sprint等主流运营商也提供家庭娱乐服务、智能机渐成大势的情况下，受到市场冷遇，1年后关闭运营。

近年来，随着传统移动通信市场的饱和，在激烈的竞争压力下，许多已获得一定用户规模、经营多年的虚拟运营商也因盈利能力下滑而纷纷退出市场。代表性企业如法国Auchen、澳大利亚Woolworths、匈牙利Tesco等众多奉行低价营销策略的连锁超市品牌，均在2013年后放弃了移动虚拟运营业务。

总结此类虚拟运营商市场退出过程中用户善后处理的方式，大致可分为两类：

（1）将用户转让给基础运营商或其他虚拟运营商。多见于有一定用户规模或品牌优势的企业，如法国Auchen Telecom、澳大利亚Woolworths Mobile、匈牙利Tesco Mobile均将用户转让给了合作的基础运营商。拥有17万用户的美国Helio则是与另一家虚拟运营商Virgin Mobile达成了用户转让协议。与其他善后处理方式相比，用户转让可以更好地保障既有服务的可持续性和用户后续权益。以匈牙利Tesco Mobile为例，在2016年4月16日将用户正式移交给沃达丰之前，提前2个月发布公告，公布移交日期、流程和过渡期安排，并明确“用户转移给沃达丰后一些资费套餐仍是可用的，但某些特定选项及条款有可能改变或者被废弃。”值得注意的是，企业间的用户转让和收购并没有限制用户的自愿选择权，用户转让价是按当前在网用户规模计算最高限价，按实际移交用户规模计算成交价。

（2）对用户进行退款、赔偿后退出市场。多见于细分市场定位失误、用户规模过小的虚拟运营商，在无法找到其他企业承接的情况下，根据服务协议，提前终止服务的虚拟运营商应承担用户退款及违约赔偿责任。此时用户权益能否得到足够保障，取决于退出企业的整体实力和商业信誉。在国外虚拟运营市场退出案例中，相对于明确表示“公司将为购买了手机、配件和内容服务的用户提供补偿”的Virgin、Disney等著名品牌虚拟运营商，无主业、品牌背景的小企业其用户权益受损的风险显著增加。如爱尔兰的Just Mobile，在经营1年亏损200万欧元后即宣告破产清算，“用户已购买但未充值的金额可退，已充值的无法退还”，仅数千用户但也未能全部清偿。

2.2 因基础运营商终止合作而被动退出

除“主动”退出外，虚拟运营商因基础运营商终止合作而“被动”退出市场的国外案例也不少见，原因主要有以下几种：

（1）虚拟运营商发生拖欠结算款项等违约事项。如香港润迅因多次欠款延期，2017年1月被CSL正式终止合作，CSL继而以债权人名义向法院发起针对润迅的清算诉讼。

（2）双方续约谈判破裂。如英国沃达丰于2013年年底提高虚拟运营商合作门槛，拒绝同多个合同到期、低价营销的虚拟运营品牌续约。

（3）虚拟运营商同质竞争，冲击到合作运营商的市场利益。如澳大利亚的Kogan Mobile成立8个月就迅速累积用户12万，合作运营商Telstra通过与其独家MVNE（移动虚拟网络提供商）ispONE终止合作并拒绝与Kogan Mobile达成直接合作协议，导致Kogan Mobile在1个月后被迫关闭。

在虚拟运营商“被动”退出的情况下，用户知情权和善后处理时间通常远远少于“主动”退出企业。在前述案例中，违约“被退出”的香港润迅是由监管机构提前1天发布停止服务通知，而企业自身的善后处理公告出现在正式断网之后。英国Ovivo Mobile、Samba这两家续约失败的后向收费模式虚拟运营商也是在公告当日即时停业。在停业过渡期过短的情况下，如何保障“被退出”虚拟运营商的用户权益是需要重点关注的问题。国外商业法律环境相对完善，企业履约意识强，虚拟运营商因违约或未成功续约而终止运营，根据与基础运营商之间的合作协议以及与用户之间的服务协议，应自主承担用户公告、赔偿等善后处理责任，合作基础运营商一般不介入虚拟运营商和其用户之间的服务界面。香港润迅、Ovivo Mobile、Samba的市场退出公告中有以下要点可供借鉴：

（1）明确售卡、用户缴费及购买服务的截止时间。

（2）预付费用户退款安排、后付费用户终止合同责任免除。

（3）携号转网安排。

（4）用户查询、退款及投诉渠道。如用户和退出企业产生维权纠纷，国外的通行做法是按照相关法律规定，申请仲裁或向法院提起诉讼。

对于因同质竞争而“被退出”的虚拟运营商，合作运营商往往有接管其用户的明显意愿。如在Kogan Mobile案例中，Telstra和Kogan同步提前30天发布了公告，并发送短信给Kogan用户，告知将停止网络服务以及携号转网方式，并提供了30天内将Kogan活跃用户逐步转入（优先零余额和低值用户）含20分钟电话、20条短信的Telstra“7日套餐”的善后处理安排。

2.3 违规被监管机构勒令退出

总体来看，国外对移动虚拟运营业务尤其是转售形式的虚拟运营业务监管较少，因此，被监管机构勒令退出市场的虚拟运营商案例较为罕见，只存在于个别发展中国家。2011年2月，因第二大运营商沃达丰以当地未发移动虚拟运营牌照为由进行抗议，卡塔尔电信监管部门要求进入该市场不足10个月的Virgin Mobile终止运营。在善后处理方面，是由合作运营商Qtel以合资者身份出面，将用户迁移至Qtel，并将预付费余额退还给用户。同时，为充分保障所有用户的权益，监管部门从公告之日起，设置了与用户最长充值有效期（6个月）一致的停业过渡期，将Virgin Mobile正式终止运营时间定于8月。

3 对我国移动转售市场退出机制的启示

3.1 转售企业市场退出应依法依规，以商业合作协议和用户服务协议为基础来处理

移动转售业务是建立在转售企业和基础电信企业之间商业合作基础上提供的虚拟运营业务，在企业进入和退出市场的过程中既要遵守一般电信业务的许可管理制度，也应遵守《合同法》及转售合作协议对双方经营行为的约束。具体到用户善后处理的责任划分，应区分主动退出、违规、违约几种情况，分别适用《电信业务经营许可管理办法》、《合同法》相关规定，并在转售企业与合作运营商之间的商业协议、转售企业和其用户之间的服务协议中予以明确。如果在转售企业与基础运营商的商业协议、与用户的服务协议中没有相关约定，应补充签订。

3.2 细化转售企业市场退出用户善后处理流程，加强宣贯

移动转售业务在我国属于新生事物，企业市场退出行为在通信运营领域中无实际先例。鉴于国内法律商业环境不够成熟，监管部门应对不同情形下市场退出用户善后处理的流程进一步细化和明确，加强宣贯，提高用户的风险防范意识。对于违规、基础电信企业终止合作等停业过渡期较短的退出情形，监管部门应及时向社会发布公告，明示用户善后处理责任方和流程等监管要求。

3.3 政企协同，完善转售企业市场退出风险防范和用户权益保障机制

当前我国移动通信市场已近饱和，竞争激烈，转售企业市场退出是正常现象，可借鉴国外成熟市场经验，着眼转售企业运营的事前、事中、事后环节，建立完善的转售企业市场退出风险防范和用户权益保障机制。

事前：首先应引导基础电信企业高标准严格筛选转售合作企业。基础电信企业在选择合作对象时，应提高在整体实力、企业品牌和商誉等方面的合作门槛，尽可能规避合作风险。其次，应适当限制转售企业预付费业务规模。与国外相比，我国预付费电话用户的充值有效期长、额度大，在市场退出风险较高的转售业务领域，预付费返还是用户善后处理的主要难点。建议适当限制转售企业预付费充值额度，或设置预付费业务占收比上限（如可借鉴商务部《单用途商业预付卡管理办法（试行）》，规定预收资金余额不得超过企业上一会计年度主营业务收入的40%等），降低风险。

事中：强化转售企业运营常态化监测和通报机制。监管部门可要求转售企业定期上报用户发展及财务审计报告，要求基础电信企业及时通报合作企业逾期付款等违约事项，提高退出风险预判能力。对于欠缴结算费用较为严重的转售企业，鼓励基础电信企业采用媒体曝光和法律手段维权，扩大公众知情权，减少风险累积。

事后：首先，应鼓励拟退出企业与其他转售企业、合作基础电信企业之间的用户转让和收购，尽可能保障既有用户通信服务的可持续性。其次，监管部门应及时公告，明确善后处理责任方，引导社会舆论。最后，退出企业未履行用户善后义务的，鼓励转售用户采用消费者投诉、仲裁、诉讼等正规渠道，依法维护自身权益。同时监管部门强化信用公开约束机制，将其列入电信业务经营失信名单乃至全国失信被执行人名单，实现相关信息在其他行业及全社会范围内的透明、公开，以此警示转售企业自觉承担应有的善后责任。