郭威　李明浩

要增强调控政生的比较性；要制定“动态一致性”的政策规则；要从完善财税制度入手，降低地方政府对土地财政的依赖程度，使其逐步褪去“土地批发商”的外衣

国家统计局局长宁吉喆在2017年10月10日举行的国新办新闻发布会上透露，房地产长效机制建设方案正在紧锣密鼓制定，会适时出台。自2003年以来，国内城市房价持续上涨，房地产调控成为社会各界非常关切的民生问题。虽然政府对房地产市场的宏观调控力度不断加大，但收效甚微，房价过快上涨引发了多重社会矛盾，已经危及金融、经济和社会稳定。

通过分析中国房地产调控政策历程，可以发现，中国房地产调控政策失衡的关键在于其动态不一致性。

动态不一致性是宏观经济分析常见的一个概念，最早见于1790年美国第一任财政部长亚历山大-汉密尔顿的《公用信用报告》，是指由于事前的最优政策和事后的最优政策不相同，当决策者根据当前形势制定政策时，社会公众便会获得经验上的理性预期，并采取相应行为进行抵制，结果便会使政策效果大打折扣。2004年诺贝尔经济学奖得主普雷斯科特和挪威经济学家基特兰德进一步提出了货币政策的动态不一致性，并认为其是欧美各国在20世纪70年代产生经济滞胀的根本原因。本文通过回顾中国房地产市场的发展历程，分析调控政策的动态不一致性，从而为中国房地产长效机制的建立进行有益探索。

中国房地产市场的政策演进

中国的住房制度改革开始于1978年，而房地产完全市场化则是在1998年以后，随后中国房地产业进入了高速发展阶段，房价持续攀升，国家对房地产的调控政策也不断推陈出新。从1997年以来的房地产调控政策来看，中国房地产调控存在着“动态不一致性”的问题，主要体现在政策目标常常徘徊于控房价与保增长之间。

1.探索调整阶段（2003年以前）。中国第一次进行房地产调控是由于1993年海南等地的房地产热，这次调控以1996年经济软着陆、商品房价格迅速回落到低于GDP增长的水平而圆满结束。1997年以后，中国房地产调控开始在控房价和保增长之间摇摆不定，开始了频繁的房地产调控。

1997年，中国房地产市场受亞洲金融危机影响继续保持低迷状况，国内经济也出现了通货紧缩、内需不足、增长放缓的态势。针对这种情况，1998年5月，中国人民银行出台了《住房贷款管理办法》，7月，国务院发布了《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，正式拉开了中国住房商品化改革序幕，从此之后房地产业进入了平稳快速发展时期。到2001年，中国房地产市场开始出现过热苗头。为了从源头上治理房地产市场，2002年开始，中国政府出台土地市场规范化政策，对土地实行“招拍挂”政策，但效果不佳，中国房地产市场逐步迈入高房价时代。

2.全面调整阶段（2003——2013年）。2003年，中国经济出现过热迹象，房地产投资增速一度超过30%。为此，中国人民银行于2003年6月出台了《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》，以期通过抬高房地产业银行贷款融资的准入门槛来降低固定资产投资增速。然而，当年“非典”（SARS）爆发，为保证经济平稳增长，国务院紧急调转房地产调控的政策导向，8月又出台了《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》，重新给予房地产业以国民经济支柱产业的地位，正式确立住房市场化发展方向。此时，市场会根据以往惯性，预期到政府受到“保增长”政策底线的约束，房地产价格依然会随着调控政策的实施而呈现趋势性上涨，从而为后来房地产市场调控陷入“涨、调”与“调、涨”的恶性循环埋下了隐患。

受刺激政策影响，中国房地产投资开始快速增长，2004年房地产热潮从北京、上海等一线城市向内陆转移。为抑制房地产市场的超速发展，国家开始收紧“地根”和“银根”，但收效不大。2005年的《政府工作报告》明确要求“抑制房价过快上涨势头”，国务院相继颁布“国八条”和“新国八条”，把控制房价提升到政治高度，期望通过政府负责制来达到抑制房价的目的。这次调控使房地产市场走低回落，出现短暂低迷潮。2006—2007年，房地产调控的政策重点转向调整住房供应结构，规定新增的住宅供应必须符合“90/70标准”，以期通过增加小户型的普通住宅供应来化解住房价格上涨过快与中等收入夹心层群体对住房需求之间的矛盾。但密集的调控政策难以撼动房价高升，直到2007年下半年宏观调控才稍显作用，市场观望情绪浓厚，房价企稳。

2008年是转折较大的一年。为应对美国金融危机，房地产调控政策在年中急剧转向，保增长再一次成为房地产调控的首要目标。从2008年下半年到2009年年底，受国家4万亿政策刺激以及首付比例下调、房贷7折优惠、暂免征收印花税和营业税等优惠政策影响，房市也在首次置业需求、改善性需求和投资及投机性需求的影响下由低迷转入亢奋。到2009年12月，中央政府为了遏制部分城市房价过快上涨，调控政策又不得不从“去库存”急转向“挤泡沫”，政策目标重新变回控房价。

2010年年初到2011年年底被称为“史上最严调控”时期，国务院先后出台了“国十条”和“新国十条”，房地产市场出现降价潮，成交量锐减。但是随着2011年出台的“新国八条”和限购令、限价令、房产税试点等政策，房地产市场成交进入冰冻期。2012年，全国“两会”明确继续调控不放松，稳定政策预期。面对一线城市房地产市场渐入暖春的繁华，国务院于2013年发布“新国五条”，再次重申坚持执行以限购、限贷为核心的调控政策，坚决打击投资投机性购房，进一步挤压投资性需求，明确支持自住性住房需求，强化原有的“三限”政策。

3.深度调控阶段（2014年至今）。2014年房地产市场快速降温，从下半年开始，楼市利好性政策开始释放，调控不再“一刀切”，实行双向和分类调控。中央提出“去库存、调结构、建配套”三点意见，围绕调控重点，在制度建设方面取得突出进展。全国大部分城市限购解禁，省级救市政策频繁出台，但政策影响相对有限，多数城市房地产市场逐步降温，并未出现回暖特征。

2015年经济增速进一步放缓，房地产市场呈回落走势。就此，中央政策密集、连续五次降准、降息，释放大量资金，鼓励刺激消费，缓解房地产市场的资金压力，只为托底房市，让房地产再次成为支撑经济的增长点。2016年中央政府明确提出化解房地产市场库存，促进房价合理回归，采用“分城施策”的思路解决库存问题。在政策利好的影响下，市场价格上涨趋势明显。但是，该年9月之后，为了抑制房价过快上涨，房地产政策又有了明显转向，尤其是国庆假期19个城市连出限购、限贷新政。然而，此种调整房地产市场供给结构和控制市场需求的政策组合并未在短期内起到预期效果。直到2017年上半年，因城施策调控效果才逐步显现，一些具有代表性的城市新房整体成交面积下行、价格趋稳，住宅用地供需均增长，其中一线城市推出量、成交量增长明显。

房地产调控政策出现动态不一致的原因

纵观1997年以来中国的房地产调控政策，其目标总是在保增长与控房价之间徘徊，总体来看，造成房地产调控政策动态不一致的原因主要包括三个方面。

第一，购房者认知的动态不一致。从理论上说，房地产同时具有资本品与消费品的双重属性，而且消费品属性应当远大于资本品属性。然而，由于缺乏政策制定的短期性和市场行为的同质性，过去很长一段时间内住房都被视作投机炒作与赚钱谋利的工具。首先，房地产具有投资品属性，其价格取决于预期收益。随着经济社会的快速发展，在其他投资渠道缺乏的情况下，不断看涨的房地产市场成为资金流入的“洼地”。其次，房地产具有消费品属性，根据原赋效应，个体在拥有房产后对房产价值的评价要大大高于购买前。受有限理性驅动，购房者在房地产市场升温过程中只考虑短期因素，对投资房地产的热情随着房价的上涨而不断上涨。

第二，政府与利益相关方的目的不一致。在中国房地产调控过程中，政府会与房地产商、商业银行、房产中介和购房者进行激烈的动态博弈，在保增长和控房价之间摇摆不定。房地产行业对关联行业的带动作用明显，可以推动经济的直接增长，因此，政府自然希望房地产价格能够在居民承受范围内稳定上升，从而既能拉动宏观经济，又不会产生社会民生方面的负面作用。但是，由于房地产调控政策多次反复调整，使得各利益相关方适应了政府房地产调控政策的相机抉择特征，认为当国内经济趋缓时政府出于保增长的考虑将会助推房地产业发展，从而便会形成房价难以持续下降的预期。

第三，中央和地方两级政府的政策偏好不一致。从房地产调控来看，中央政府一般将其视为民生问题，而地方政府则通常将其视为经济问题。实行分税制改革后，房地产收入已经成为地方财政和基建资金的重要来源。当中央政府需要实施控房价的政策时，地方政府可能出于自身利益考虑而使得政策实施动力和效果不足；当中央政府实施积极的调控政策时，地方政府出于利益最大化的动机又会加大刺激政策的力度和广度。

从政策的动态一致性出发建立房地产长效机制

2016年年底，习近平总书记在中央经济工作会议上明确要求，“坚持‘房子是用来住的，不是用来炒的的定位”，“综合运用金融、土地、财税、投资、立法等手段，加快研究建立符合国情、适应市场规律的基础性制度和长效机制，抑制房地产泡沫。”为此，必须围绕房地产的功能定位，厘清主要矛盾，搭建制度体系，配套政策措施，才能实现房地产市场长期平稳健康发展。

那么，怎样构建调控房地产的长效机制呢？

首先，要重振消费者的市场信心、消除开发商的侥幸心理、规避地方政府的敷衍心理，进而使市场预期向政府政策目标靠拢，增强调控政策的长效性。

其次，政府要制定“动态一致性”的政策规则。以往制定政策时往往受政府和利益相关方偏好多样性的影响而产生相机抉择问题，因此，有必要给政策装上自动调节器——规则，实行有规可循、有则可依、连续性强、透明度高的调控政策，将相机抉择与政策规则有机结合起来。

最后，要从完善中国财税制度人手，降低地方政府对土地财政的依赖程度，使其逐步褪去“土地批发商”的外衣。在此基础上，还需切实转变唯GDP论的政绩观，增加民生考核的分量，才能较好地协调好中央与地方的关系，从而增强协调机制的长效性。

综上所述，房地产市场的发展与经济社会发展是紧密联系在一起的。因此，无论是从稳定经济增长、改善民生、促进社会和谐角度看，还是从维护金融安全、降低金融风险角度看，都需要尽快建立并逐步完善房地产市场运行的长效机制，维持房地产市场的平稳健康发展。