宋 琳

中国人民大学法学院，北京 100872

引 言

推进供给侧结构性改革，是党中央和国务院研判世界经济形势和我国经济发展新常态作出的重大理论创新和决策部署[1]。2017年是我国供给侧结构性改革的深化之年，改革的紧迫感进一步增强，以改革为契机培育经济发展新动能的要求也随之提高。改革是进行经济调控的“常规武器”，能够有效打开宏观调控格局[2]，推进供给侧结构性改革即需精准布局宏观调控[3]。在我国，发展规划是促进国民经济和社会发展重要的宏观调控手段，科学的改革离不开国家发展规划，而规划则需要依法实施[4]。厉行法治一向是发展我国社会主义市场经济的内在要求，供给侧结构性改革同样也需要运用法治思维、借助法治方式为其提供制度性保障，从而增强改革方案的确定性，提升改革成果的可预见性，保证改革的顺利进行。发展规划法治应当成为推动和保障供给侧结构性改革的助力器，遗憾的是，反观我国当前的发展规划立法及其实施，国家发展规划制度距离法治要求还相去甚远，发展规划法治一直未能得到充分落实[5]215。这既与《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中“加强重点领域立法”“制定和完善发展规划等方面法律”“依法加强和改善宏观调控”及“做到重大改革于法有据”等要求相悖，也不利于强化法治对改革的支撑作用。鉴于此，本文旨在廓清发展规划法治逻辑内涵的基础上，探讨供给侧结构性改革中的发展规划法治需求，确证发展规划法治对改革的推进作用，明晰改革中发展规划法治构建的基本要求、实现路径，以望其发挥助力改革之功效，从而为供给侧结构性改革提供有力的发展规划法治保障。

1 发展规划、发展规划法及发展规划法治之逻辑廓清

1.1 厘清词义：何谓发展规划

规划是人们未来的行动纲领，表明人们在一定时期内采取一定的行动所要达到的目标[6]216；也指人们为了实现某种目的而对未来的行动所作的设想和部署。在英语或法语中，计划和规划（plan或programme）归属同义[7]。规划是人类社会管理与协调的需要，若从决策主体角度分析，规划可分为个人、家庭、社区、企业、国家等类型，当这些规划与特定社会经济事务相结合时，又会产生政治、经济、社会、文化、外交等不同类型规划[5]4。本文所称发展规划，是指国家规划，另由于国家规划的编制和实施主体主要是政府机构，故无特别说明时，文中所称政府规划等同于国家规划。

发展规划是确立国家在一定期限内国民经济与社会发展整体或局部目标及其实施措施的宏观调控与公共管理行为，具有明显的国家政策性、法律约束性以及政策和法律的耦合①耦合，物理学上指两个或两个以上的体系或两种运动形式之间通过相互作用而彼此影响以至联合起来的现象。在社会科学领域中，可以把两种社会现象通过某种社会条件使二者有机结合起来发挥作用的客观事物，称之为耦合。性[8]。其作用在于为社会各经济主体提供作决策时参考的经济情报信息，引导企业作出符合国家规划的决策和行为，从而起到诱导经济运行、调控经济发展的作用[6]216。我国发展规划的类型主要包括国民经济和社会发展总体规划、国民经济和社会发展年度计划、主体功能区规划、区域规划和专项规划，并将逐步建立起以国民经济和社会发展总体规划为纲领，国民经济和社会发展年度计划、主体功能区规划为主干，区域规划和专项规划等为支撑的发展规划体系。此外，按照不同的政府管理层级，我国发展规划又分为国家级、省级和市县级。

1.2 消除误解：发展规划不等同于发展规划法

在我国，每五年制定的《国民经济与社会发展规划纲要》、每一财政年度的《国民经济和社会发展计划》及各类不同的发展规划在社会经济发展中发挥着宏观调控指导性作用，是市场经济发展不可或缺的“有形之手”。在社会主义市场经济法治条件下，发展规划不能脱法，严格的编制、审批、修改、监督等程序都表明发展规划是一个法律性文件，具有法律约束力[9]，未完成发展规划中的约束性指标需要承担法律责任。因此，人们普遍认为发展规划就是法律，发展规划就是发展规划法。这是对发展规划属性认识存在的误解。发展规划本身不是法，正如国家权力机关审查批准的年度预算具有法律约束力，但预算本身不是法律，它们依据《预算法》而制定。同理，依据《合同法》订立的合同，对合同当事人产生法律约束力，不履行合同义务要承担相应的违约责任，但不能因此将带有约定性质的合同等同于法律。概言之，发展规划本身并不是法律，而是具有约束力的法律性文件，发展规划不等同于发展规划法。此外，也有观点认为规划既不是法律，也不是具有法律性质的文件，而是执政党和政府制定的经济与社会发展政策，不属于宏观调控法的范畴[10]。这也是不符合实际的。事实上，由于规划的约束性指标具有法律约束力就认为规划完全属于执政党和政府制定的经济与社会发展政策的认识是片面的；反之，过分强调发展规划的政治属性，认为规划优于既有法律，法律应当服从于发展规划的指导，此类观点则是矫枉过正。以上种种对于发展规划属性的认识与质疑均有失偏颇，过于绝对，应予以纠偏。

实际上，发展规划法是指调整制定并组织实施经济和社会发展规划过程中所发生的社会关系的法律规范系统，通过规范经济和社会发展规划的编制、审批、执行、调整、检查和监督等环节，确定国民经济和社会发展规划内容并保障其实现，是我国经济法体系中的宏观调控法律基本制度[8]。也就是说，发展规划法的内容和体系在经济和社会发展规划的实践中受到检验，并随着实践发展不断得到充实和完善；反之，发展规划法能够为规划的制定和实施提供制度保障，在程序上保证发展规划编制的科学性和民主性，同时以强制力确保发展规划的执行与落实。再者，法律是对违法行为进行问责、追责和为受害人提供救济的依据。发展规划法通过明确法律责任，使规划违法行为主体得到相应的惩处、相关受害人获得及时的法律救济，从而约束规划行为，保证发展规划的规范性和权威性。然而，我国至今仍未正式出台一部《发展规划法》，这不仅有碍国家发展规划质量的提升，更不符合依法治国的基本方略。

1.3 辨明内涵：发展规划法治基本要旨

“以治法者，强；以治政者，削”①《商君书·去强》。中国人对法治的探寻古已有之。而今，法治是我国治国理政的基本方式，国家治理必须遵循法治的规律和原则。发展规划不能脱法，发展规划法治自然也是依法治国重要的组成部分。对于发展规划法治，可通过以下几方面对其内涵加以理解。

1.3.1 以法律至上为最高准则

法律至上实际上是要实现规则治理，即将明确稳定的规则作为“规矩”来规范国家和公民的行为[11]。法律通过确定性解决不确定事务，从而产生可预期性。以法律至上为最高准则意味着通过民主程序制定出的法律成为人们日常生活的最高行为准绳。发展规划法治要求一切规划行为都必须在发展规划法所规定的范围内开展，以法律为正误判断标准，强调依法办事。故以法律至上为最高准则是发展规划法治的首要内涵。

1.3.2 规划行为应以人为本

在物质资源比较匮乏的时期，我国以往的发展规划以追求经济的快速增长为主要目的，忽视社会中的主体-人的需要和利益，甚至以牺牲人的权益为代价片面追求经济增长。在现代社会，物质经济得到发展，经济增长仅成为社会发展中的一方面。社会发展关注的重点应该更多倾向于人，充分肯定人的主体作用和价值，制定的发展规划也应为满足人的需求而有所侧重。构建法治的最终目的在于实现人民福祉，真正落实以人为本则能够保证人民根本利益的实现，缘于此，规划行为坚持以人为本是发展规划法治所应包含的重要内容。

1.3.3 完备的发展规划法律体系

“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治”②《王安石文集·周公》。法制化是法治的先决条件和有效保障，故依法办事的前提是有法可依。发展规划法治必须要坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，制定出台《发展规划法》，进而完善我国发展规划法律体系。法治本身不仅是规则之治，而且必须是良法之治[12]，因此，发展规划法治还要求规划立法过程中坚持科学立法和民主立法。制定好的法律才是立法工作应有之义，故建立完备的发展规划法律体系是发展规划法治要旨之一。

1.3.4 规划行政部门须依法行政

发展规划的编制和实施主体是行政机关，发展规划法治的主要作用就在于控制行政机关的公权力。将公权力的内容和运行均纳入到法治轨道上来，一切规划行为在法律所允许范围内进行，行政机关的职能、权限、程序以及责任法定化，由此能够有效避免随意规划、违法规划行为的发生，防止公权力滥用侵害公民的合法权益，从而实现“风能进，雨能进，国王不能进”。依法行政是依法治国的关键，尤其是在以政府为主导的发展规划活动中，只有政府在法定职权范围内行使好公权力，政府和市场才能完成良好互动，共同发力推动国民经济和社会发展。

1.3.5 司法公正和健全的规划司法救济机制

公正是法治的生命线，司法是维护社会公平正义的最后防线，司法公正对社会公正具有重要的引领作用。发展规划法治内涵中所包含的司法公正是指，司法机关在解决规划纠纷时，准确适用相关法律并依法按照法定程序解决利益冲突，从实体和程序两方面保证纠纷处理结果的公平公正。此外，健全的规划司法救济机制是实现规划法治的重要后盾，其中重点是要完善行政诉讼体制机制，支持法院受理规划行政案件，精简相应的司法救济程序，降低司法救助门槛。

1.3.6 规划法治观念深入人心

法治社会的最高境界在于全民守法成为习惯，使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者，不断坚定法治信仰，养成法治习惯。发展规划法治不仅包括加强立法、行政、司法等诸多外部方面的法治构建，关键还要通过加强规划法治宣传和教育，强化人民内心的规则意识，以观念支持自我行为约束，引导全社会形成自觉学法、尊法、守法、用法的法治氛围，使规划法治成为社会常态。

2 发展规划法治、供给侧结构性改革之“旧题新议”

2.1 “旧题”：我国发展规划法治发展概况

对我国发展规划法治发展的讨论并不是一个因改革而引发的新命题，长期以来，国家并未忽视发展规划法治工作，工作重点主要集中在推进规划法制化发展，地方层面对此也有诸多积极响应。

2.1.1 国家层面致力推进

1982年，我国在《宪法》中对规划工作进行了原则性规定，确定国民经济和社会发展计划审批的主体分别由全国人民代表大会及其常务委员会担任，地方各级人民代表大会负责本行政区域内的规划事务①参见《中华人民共和国宪法》第62条、第99条。。2001年，原国家计划委员会启动了规划体制改革研究，在此基础上，2005年，国务院常务会议审议通过了《国民经济和社会发展规划编制条例》，最终以国务院文件形式印发《关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》，明确了规划定位。自2009年起，国家发改委研究起草发展规划法草案，征求国务院有关部门和省级发展改革委意见，并通过了专家论证。党的十八届三中全会召开后，国家发改委根据全会精神对发展规划法草案进行了修改,于2014年4月报送国务院法制办。2014年，党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出，加强重点领域立法，其中包括制定发展规划等方面法律，依法加强和改善宏观调控。2015年6月1日，《中华人民共和国发展规划法》被列入十二届全国人大五年立法规划二类项目，即需要抓紧时间，条件成熟时提请审议的法律草案。此外，国家各部委也纷纷开展了专门规划立法，如国土资源部门于2004年修订《土地管理法》，对土地利用总体规划进行规定，住房城乡建设部门于2007年出台《城乡规划法》，同年，发展改革部门发布《国家级专项规划管理暂行办法》[13]。以上均是国家层面为致力推进规划法治工作而进行的诸多实践。

2.1.2 地方层面创新性突破

地方为推进规划法治化发展也在进行着积极探索。2010年，作为经济发展程度较高的省份之一的江苏省，大胆创新，率先制定出台《江苏省发展规划条例》，这是我国第一个规划领域的地方性法规。随后，广东省于2011年出台《广东省实施珠江三角洲地区改革发展规划纲要保障条例》，新疆维吾尔自治区与云南省也分别于2012年、2013年先后出台《新疆维吾尔自治区发展规划条例》和《云南省发展规划条例》，2011年，天津市出台了《天津市空间发展战略规划条例》。在市一级，2011年，昆明市出台了《昆明市发展规划条例》，无锡市于2012年颁布《无锡市发展规划条例》。此外，地方政府也在不断推进发展规划法制化建设，2014年，苏州市、乌鲁木齐市、惠州市、宁夏回族自治区等地方政府为完善发展规划体系，规范发展规划编制活动和保障发展规划的实施，发挥发展规划在经济社会发展中的指导和调控作用，纷纷出台发展规划管理办法，实现了规划领域法治建设在地方层面的创新性突破。

2.2 “新议”：供给侧结构性改革缘何需要发展规划法治

在供给侧结构性改革背景下讨论发展规划法治这一命题绝不是无病呻吟，而是具有切实意义所在。这一论断，一是缘于供给侧结构性改革所处的客观改革背景，二是由于供给侧结构性改革离不开发展规划法治的助力支持。

2.2.1 供给侧结构性改革在全面推进依法治国背景下提出并实施

2014年，中共中央十八届四中全会审议通过《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，标志着中国进入了建设社会主义法治国家的新阶段，供给侧结构性改革正是在这一大背景下作出的重大经济调整战略。改革虽充分强调创新，鼓励突破原有的体制机制，但改革也不是毫无准则的肆意妄为。改革开放40年来，中国特色社会主义法律体系已初步形成，社会主义法治观念逐步深入人心，依法治国成为党领导人民治国理政的基本方略。这些都要求新形式下的改革不能再像改革开放初期那样：一些领域无视法律，冲破法律的禁区搞改革。否则，不仅改革无法成功，法治权威和法治精神也会受到极大损害，最终将会导致社会经济秩序和发展环境的动荡不安[14]。因此，在进行供给侧结构性改革的同时，应牢牢结合依法治国的改革背景，统筹协调全面推进依法治国与全面深化改革的关系，不能以违背法治原则作为改革的成本，不能损害全面推进依法治国的重大战略布局。或者说，发展规划法治是全面推进依法治国重要的组成部分，因此，供给侧结构性改革在特定的改革背景下无法回避发展规划法治问题。

2.2.2 供给侧结构性改革需要发展规划法治助力

在供给侧结构性改革中，改革强调增强供给结构对需求变化的适应性和灵活性，其科学内涵就是从供给、生产端入手，通过调整经济供给结构，最大限度地释放生产力，创造新的经济增长点，最终实现经济结构的转型和可持续发展。如何有效改善供给？政府当然不能置身事外，政府要做好自己应该做的事情，其中最重要的是确定社会经济发展战略和宏观调控经济目标，实施产业政策，促进产业结构优化，从而逐步改善经济的供给结构，而这恰好是发展规划功能之所在。功能的有效发挥需要法治化的保障，发展规划法治正是通过科学合理的宏观经济调控助力改革。具体而言，发展规划法治对供给侧结构性改革的助力作用主要体现在以下三方面：

首先，发展规划法治能够增强改革信心。发展规划本质上是一种预期管理，加强对经济前景的预期引导，使市场和企业对国家的政策有信心、对改革有信心、对中国经济发展新常态有信心。法治的规划行为更加能够增强改革措施的确定性，减少政府在改革中行政行为的随意性，通过制度保证以示国家推进改革的稳定性和持续性，从而增强人们对于改革的制度自信和内心认可，从而激发改革动力。如果国家在制定出台各类规划时，不经过严谨的科学考察和规范的民主程序，规划文件朝令夕改，“拍脑袋决策”满天飞，试想人民是否还会对改革抱有信心？是否还能全身心致力于改革其中？可能那时大多数人对改革都会抱有迟疑转而观望不再置身其中。“法令者，民之命也，为治之本也”①《商君书·定分》。因此，供给侧结构性改革需要发展规划法治为其增强改革信心，从而获得源源不断的改革新动能。

其次，发展规划法治能够提供改革动力。供给侧结构性改革强调的是跨部门的统筹机制，借助改革的重大顶层设计，调动市场主体的积极性，引导国民经济的平衡发展。改革顶层设计的科学内涵实则是建立在各类数据分析基础之上的新一轮规划统筹。现代市场经济发展日益呈现出多元化和复杂性特征，市场可以进行灵活的自我调节，在微观层面配置资源。但因其本身固有的内在缺陷，无法避免“市场失灵”，市场调节天然具有自发性、盲目性和滞后性。此时，就需要规划调节对经济进行宏观层面上的调控指导，借助“有形之手”，保证国民经济按比例协调发展。发展规划调控在所有的宏观经济调控手段中应处于统领地位，就好比一台投放物资的机器，科学的发展规划可以使有限的物资及时有效并精准地被投放至所需之处，实现各类资源的最优化配置。供给侧结构性改革的五项任务“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”无一不需要通过合理的发展规划予以有效疏导，稳中求进。没有发展规划的制定和实施，财税、金融、产业政策等其他宏观调控手段的使用就会缺乏目的性、连贯性和逻辑性。因此，发展规划法治能够保证政府规划行为的有序性和科学性，继而发挥规划对经济调控的积极作用，保持宏观经济环境的稳定，建设法治化的市场体系，提供有利于创新创业的制度环境[15]，这是推进供给侧结构性改革之所需。

最后，发展规划法治能够巩固改革成果。如果将国家社会经济发展比作大海中航行的船只，法治就是为船只保驾护航的护卫队，法治是社会主义市场经济健康有序运行的根本保障。改革既不是“法外之地”，更不是“法律禁地”，改革与法治是辩证统一的有机结合体。一方面，法治推动和保障改革的发展，另一方面，改革成果不断得到法治确认，通过法制化得以巩固。改革开放40年以来，诸多成熟的改革经验和行之有效的改革举措被上升至法律法规，成为全体社会成员必须遵守的行为规范，因此，法治在巩固改革成果上有着关键作用。发展规划法治亦是如此，经实践检验的规划制度设计、相关政策规定等经由法律程序上升为法律法规后，对未来的依法规划能够起到巨大的指导和保障作用。同时，将改革成果进行固化的过程，也是发展规划法治本身不断调整和完善的过程。在改革与法治双向互动的过程中，改革成果不断得到巩固[16]。

3 供给侧结构性改革中发展规划法治构建的基本要求

3.1 坚持以良法善治为首要前提

“凡将举事，令必先出”①《管子·立政》。党的十八届四中全会提出，法律是治国之重器，良法是善治之前提。“法治”的含义不仅限于已经制定的法律获得社会成员的普遍遵守，还包括成员们遵守的法律本身是好的法律，即良法。在供给侧结构性改革中，发展规划法治的构建必须要坚持良法善治，这不仅是在本次供给侧结构性改革中，在未来的每一次改革中，都应该将此作为首要前提。不坚持良法善治的法治构建活动失去了实质的法治精神，称不上善治，更谈不上能够发挥推动和保障改革的功能。在供给侧结构性改革的背景下构建发展规划法治，必须以现实问题为导向，完善规划法制，实现规划法律内容上的与时俱进；同时，遵照规划法律制定的法定程序，提高公众对于规划立法的参与度，切实反映人民群众真正的利益诉求，增强法律的可操作性与群众认同感。只有满足以上条件才能称之为良法之治[17]。而作为一种治理模式，良法之治本身就是一种善治。完备的法律规范体系，加之高效的法治实施体系、严密的法治监督体系和有力的法治保障体系，才是构建法治体系应有之义[12]。也只有坚持良法善治，真正建立起完善的规划法治体系，政府的规划治理能力才能实现现代化和法治化，经济发展才能从发展规划中真正受益。因此，在改革中构建发展规划法治必须坚持以良法善治为首要前提。

3.2 尊重市场机制与宏观调控机制的耦合

调整市场经济的法根据经济关系的发展需要而产生，并随着经济发展不断在内容和形式上进行自我充实与调整。现代市场经济的形成和发展使传统的单一市场调节模式和政府干预模式均不再能满足其需求，市场机制与宏观调控机制的耦合具有必然性，经济法作为一种为之服务的新的法律形式应运而生[6]23。发展规划法是经济法中宏观调控法的重要组成部分，其产生及发展更体现了两种机制耦合现象的客观存在，反之，发展规划法治的构建也必须尊重市场机制与宏观调控机制的耦合。以往的政府规划行为大多带有浓厚的行政色彩，规划脱离法治，政府通过规划行为过度干预市场，导致市场竞争不足、发展不充分。法治化的发展规划行为是建立在充分尊重市场机制基础上的，发展规划法治构建的价值在于通过依法规范规划行为，使政府在市场规律的指导下判断市场需求，编制和实施科学的规划以配合市场，共同推动经济的发展。供给侧结构性改革强调建立竞争更加充分、更具有活力的创新型市场，这意味着政府要进一步实现简政放权，以服务市场为职能。因此，发展规划法治的构建应充分明确发展规划在定位上的宏观性以及内容上的概括性，避免事无巨细；应将重点放在有效规范政府行为上，以保证发展规划在市场能够进行有效自我资源配置领域之外的范畴实现应有的宏观调控作用。因此，供给侧结构性改革中的发展规划法治构建要尊重市场机制与宏观调控机制的耦合。

3.3 保证正当性在法治与改革间的双向建构

发展规划法治的构建需要与供给侧结构性改革之间保持良性互动，这是处理好两者关系的关键，实现方式就是必须让正当性在两者之间有效循环并进行双向构建[18]。正当性，其意义在于确立某种价值基础，使事物具有支撑其自身存在的“精神内核”，具有充分的正义含量和高度的合理性[19]。本文所说的正当性包含两种含义：科学性与适应性，即发展规划法治与供给侧结构性改革之间的互动应具有科学性与适应性。发展规划法治的推进不能缺少科学性与适应性，如若滞后，改革措施就会过于保守，畏于创新则会减缓改革进度；如若超前，改革的正当性资源就会被不断透支和耗散，法治的科学性也就无从体现。反之，改革自身缺少科学性和对当下时代的适应性，法治的保障作用就会与经济的发展出现错位或断层，无异于缘木求鱼。因此，规划法治发展要适应改革节奏，并且也要随之适度改革，为突破原有阻碍经济发展的体制机制和制度而“变法”，同时供给侧结构性改革则要实现程序化、制度化和规范化。法治与改革需要通过保证正当性在二者之间的双向建构中进行良性互动，法治的构建才有意义，才能顺利开展。

3.4 实现原则性与灵活性的辩证统一

发展规划法治构建要实现原则性与灵活性的辩证统一。一般来说，政府发展规划工作的开展必须严格遵照法律的规定，在法律框架内进行。从发展规划体系及发展规划管理职权的确立，到发展规划编制、审批和实施，再到发展规划的监督管理和法律责任，一切规划活动都必须依法。但法治构建的同时也必须考虑到我国的现实情况，即幅员辽阔，各地区发展情况、发展程度不平衡。因此，法律在保持原则性的同时也应该具有一定的灵活性，为不同地区、不同层级留有一定的规划管理自主权，不宜将规划类型规定得过于详细[13]。同时，为保证发展规划法治构建的灵活性，发展规划法律制度应采取约束性规范与指导性规范相结合的方式，约束性规范用于规定政府及其职能部门必须履行的义务，未完成则需承担相应的法律责任，而指导性规范则留有政府及其职能部门自由发挥的空间以激发行政智慧。改革是一个动态化过程，不可能全然按照既定轨道发展，其中不可避免地会出现一些无法预料的突发性状况。因此，发展规划法治的构建必须要给供给侧结构性改革留有足够的空间，对于改革中尚未成熟的改革措施及制度设计，法治应当具有前瞻性，为其未来发展预留空间，不能让条条框框束缚，故而要实现原则性与灵活性的辩证统一。

3.5 确立法治构建全局意识

全局意识是指能够从客观整体利益出发，站在全局的角度看问题、想办法、做决策。进行发展规划法治构建也同样需要确立全局意识。供给侧结构性改革虽强调经济供给侧的结构性调整，但改革不能顾此失彼，供给侧与需求侧不是参辰卯酉的对立关系。科学的供给侧结构性改革，既强调供给又关注需求，强调二者的相互配合与协调推进，要在适当扩大总需求和调整需求结构的同时,着力加强供给侧结构性调整。发展规划法治作为保障改革的宏观调控机制，同样也应该将眼光放长远，法治的构建需要有全局意识作为指导。发展规划的作用不仅限于对经济供给侧结构的调整，政府借助规划的引导和激励功能同样能够刺激市场需求，实现国家行政力量对需求侧结构的适度调节。因此，发展规划法治工作的重点虽在于规范政府行为、更好地发挥政府作用，配合市场引导供给侧的调整，但同样也不能忽略规划法治对需求侧的调节，法治与改革的推进同样都需要时刻贯彻全局意识，不可管中窥豹。同时，全局意识还要求法治构建的协同性。规划法治发展不能闭门造车，还需同其他宏观调控法治建设相协调，如发展规划法律制度要与财政法、金融法、产业政策法、竞争法、消费者权益保护法等法律制度互相配套衔接，避免出现法治建设的盲区，即既要出“重拳”，更要出“组合拳”，以综合手段推进供给侧结构性改革。概言之，发展规划法治的构建需要立足于更深远、更长久的目标，需要确立全局意识。

4 实现发展规划法治以助力供给侧结构性改革的路径选择

4.1 完善规划法律体系，制定《发展规划法》

发展规划是确立整个国家经济社会发展主要方向、目标和原则的重要文本，发挥着宏观调控指导性作用，是市场经济发展不可或缺的“有形之手”。我国通过发展规划指导社会经济发展的实践经验已相对比较丰富，但却一直未能形成完善的规划法律体系，故而也造成了宏观调控法体系的不完整。规划领域缺少基本法，发展规划脱法，各类规划的出台多以“红头文件”形式出现在公众视野，长此以往，发展规划的权威性、稳定性、可操作性及可问责性均受到颇多质疑。这与全面落实依法治国基本方略背道而驰，也不符合供给侧结构性改革对法治化发展的要求。因此，实现发展规划法治需要尽快完善发展规划法律体系，加快发展规划立法，首要任务是制定我国的《发展规划法》。《发展规划法》的制定不可一蹴而就，应本着从易到难阶梯式的立法逻辑，以保证制定出的法律的质量和效果。由《发展规划法》本身制定内容所决定，其应该是一部兼顾实体法和程序法内容的法律，而不仅局限于程序性规定。《发展规划法》的立法框架除了“附则”外大致可包括“总则”“发展规划体系”“发展规划管理职权”“发展规划编制与审批”“规划实施”“监督管理”及“法律责任”七部分内容，分别对立法目的及适用范围、规划体系及各类规划的性质与地位、各部门的规划职权职责和权利义务、发展规划编制及审批程序、具体实施要求、各部门的规划监督及监管手段、各类规划法律责任和公民诉讼、行政诉讼等内容进行规定。在发展规划立法过程中，还需注意立法资源的整合。现实生活中存在大量不同层级、不同类别的带有规划性质的法律法规及政策类文本，这些都是制定《发展规划法》不能忽视的法律渊源，亟待梳理与整合。此外，《发展规划法》还应当与《预算法》《中国人民银行法》《价格法》《城乡规划法》等宏观调控立法相衔接，改变目前依循管理从事规划活动的局面，充分发挥发展规划法统筹全局的协调、引领作用[8]，真正实现发展规划法治对供给侧结构性改革的保障作用。

4.2 严格规划依法行政，落实问责制度

法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施，对于担负法律实施法定职责的国家机关，依法行政是必须遵守的原则。在我国，规划活动的主要行为主体是行政部门，规划行政部门是否依法行政直接决定了各类发展规划的编制质量及实施效果，因此，实现依法行政在规划领域尤为重要。规划行政部门要严格依法行政，按照发展规划法律法规的内容制定各类发展规划，杜绝滥用职权随意规划、违法规划，改变以往“拍脑袋决策”朝令夕改、扭曲市场的状况，为供给侧结构性改革的发展大方向提供切实可行的引导方案。此外，在发展规划的实施环节，规划行政部门要严格依照发展规划预先设定的目标制定合理的规划落实方案，履行职责、兑现承诺，保证发展规划中约束性指标的完成，力争实现规划指导性指标的期待和要求。在改革中，不乏个别有心之人借改革宽松的环境，在国家各项新制度还未建立之时钻空子，打法律的擦边球以谋私利。作为国家法规政策的制定者和信息最早的接触者，有部分行政人员借改革之机，凭借公权力以谋个人之私。对于这种情况，强化依法行政的关键举措在于建立行之有效的问责制度，坚持有责必问、问责必严。通过加大问责力度，让失责必问成为常态，倒逼行政人员强化责任意识，规范自身行政行为，从而真正做到“行其政令，行其政事”。问责制是一种超越违法责任的责任机制，它强调现代社会中成员的角色和义务权责，并施以有效的常规化督促，若有违背或落空则必当追究，不允许“脱法”，是一种由角色担当、说明回应和违法责任共同组成的问责系统[20]。在发展规划法治构建的过程中，必须完善和严格实施规划问责制度，通过问责明确相关行政人员的规划责任担当，以督促其履行职责，通过依法行政保证供给侧结构性改革中规划宏观调控措施的合法性、合理性，更好地辅助市场机制推动经济的发展。

4.3 提高司法公信力，健全规划司法救济机制

司法是调整社会关系和社会秩序的总开关，是法律实施的核心环节，司法活动承担着权利救济、定分止争的社会功能。相比社会救济与私力救济，司法救济以国家强制力保证其判决的效力和权威，为公民的权利救济提供坚实的制度保证。同样，在发展规划法治构建的过程中，抓好司法工作也是其中重要的一环。提升司法工作水平的重点在于提高司法公信力，能否实现司法公正是决定司法公信力高低的关键。相比于普通纠纷，因规划违法行为引发的案件更具有特殊性，其违法行为人多为政府行政部门，一般需要通过行政诉讼追究违法行为人的责任，即通俗所称的“民告官”。众所周知，“民告官”有三大“顽疾”：立案难、审理难和执行难，这是司法工作中比较棘手的问题。目前，解决这个问题的方法除了健全法院自身依法独立公正审判保障体系、完善职业法官生成体系、建立公共关系应对体系以及构建司法客观评价体系等途径外[21]，最重要的是要实现司法预算的独立。目前，我国的司法预算内嵌于行政预算当中，政府掌管着法院的“钱袋子”，法院与地方政府在财政收入上形成利益关联[22]。很难想象，当面对相关当事人一方是自己的“金主”时，法院还能保证其司法审判的公平公正性。因此，为克服司法权地方化①司法权地方化，是指法院和检察院的人财物受制于地方，难以依法独立公正行使审判权和检察权。的弊端，实现法院在行政诉讼中的公平公正审判，从而提高司法公信力，就必须早日完成司法预算独立，实现真正的司法独立审判。此外，为保障规划司法的运行，法院还需健全相关的规划司法救济机制，进一步精简司法救济程序，降低司法救济门槛，完善因规划行为侵犯公民财产权益而引发的公民诉讼制度及因侵犯社会公共利益而引发的公益诉讼制度等。

4.4 提高公众参与度，保障规划民主性

调查显示，我国民众目前对于发展规划制定和实施的参与程度比较低，通常仅限于和自己切身利益相关的部分，很多人大代表和政协委员亦是如此。甚至在政府内部，发展规划的制定和实施都被认为是政府规划管理部门专业上的事。这也反映出民众参与宏观决策的基本规律[23]。谈及改革，大多数人也会觉得这是国家的事、政府的事，与个人不相干。而实际上，国家的每一项决策、每一个规划的制定与实施都会关系到改革的成败，而改革的结果将会直接关乎每个人的切身利益。因此，改革中规划活动的开展需要调动公众积极性，提高公众的参与度，充分保障规划民主性。通过立法明确公众对发展规划的编制与实施享有知情权、参与权及决策权，丰富民主形式，拓宽公众参与规划决策的渠道，如开展公众听证、专家论证及社会公示等，保证从发展规划内容到发展规划实施具体方案的确定，再到对规划的落实监督，公众都能够畅通无阻地表达真实意思，真正参与到国家宏观决策当中。政治学者罗伯特·达尔指出，民主的一个关键特征是政府持续回应其公民的偏好[24]。形式上的民主固然重要，但实现实质上的民主才具有真正的普惠价值，人民才能成为真正的主权者。政府回应的本质实则是回应公众利益。在民主模式下，规划行政部门还要提高对人民诉求的回应性，倾听民声，及时解决人民之所难，更好地实现服务性职能。保障民主，才能实现以人为本，不断增进人民福祉，保证人民根本利益的实现。这不仅是构建发展规划法治的目标，更是推进供给侧结构性改革的根本性目的。

4.5 普及规划宣传教育，强化规划法治观念

法律要发生作用，需要全社会信仰法律[25]。当法治精神成为一种社会风尚，公平正义蔚然成风涤荡社会污浊之气，才是真正的法治。社会公众甚至部分行政人员对发展规划法治的概念相对比较陌生，长期以来，人们普遍认为规划就是法律，既然已经有了法律，就无需再单独制定一部《发展规划法》。另不乏有规划行政部门的行政人员规划法治观念淡薄，借规划脱法滥用行政职权，实施规划违法行为，侵害公民权益或社会公益。出现这些问题，一方面与我国发展规划法制化建设的滞后性有关，另一方面也与规划法治宣传不到位有着直接关系。为了化解这种意识形态领域上的障碍，国家要加强规划法治的宣传教育。借助先进的互联网科技和多媒体技术，通过典型事例传播规划法治精神，向公众传达发展规划法治构建的重要性，引导公众积极参与规划法治建设，为发展规划法治化发展建言献策。同时，规划法治宣传的对象应相对侧重于政府规划行政部门的行政人员，因为他们是规划的最终决策人和实施者，若缺乏基本的规划法治素养，将直接影响发展规划的编制质量和实施效果。要通过宣传规划法治教育强化行政人员的法治意识，改变以往规划部门随意规划、规划内容难落实以及违法规划等不良现象。法治信仰的形成需要以主体意识的觉醒为前提，以对权利和平等的正确认识为依据[26]。因此，只有不断通过普及规划宣传教育，强化社会成员的规划法治观念，才能使全社会形成尊法学法守法用法的法治习惯，为供给侧结构性改革营造良好的发展规划法治氛围。

5 结 语

供给侧结构性改革作为中国转型时期的重要举措，是适应和引领经济发展新常态的重大创新，将会对中国结构性、体制性问题产生决定性影响。改革既是对现有一些体制机制的破除，又是对一些新的体制机制的构建、创新和完善。新的体制和机制最终都是以制度体系的建立为保障的，而这些制度的核心就是法治[27]。供给侧结构性改革是一次短期激励、中期制度建设与长远预期塑造相结合的改革实践，改革需要法治助力，反之，法治也需要随着改革发展得到体系化构建。发展规划作为宏观调控机制中最具有统筹性和综合性的调控手段，对其他单一性的宏观调控措施起着重要的引导作用，任何调控目标的实现也都必须以规划为前提和依据。“发展规划本身是法”的偏差性认知需要及时得到纠正，结合供给侧结构性改革的新命题，构建发展规划法治需要在总结原有成果基础之上进行更为全面的解读。