浅析农村集体土地建设用地制度的改革创新

2018-02-11肖伟万安县国土资源局江西吉安343800

中国房地产业 2018年22期

文/肖伟万安县国土资源局江西吉安 343800

我国城乡化水平在改革开放以后有很大的提高。农村投入于基础设施建设，改善生态环境也是农村发展的重要方向。因此，农村集体土地使用权的需求量在不断提升，使用价值也越来越大。但是，在我国城市化飞速发展的环境下，城乡矛盾日益突出。但是，国家土地相关法律存在滞后性，农村经营建设用地的项目推动一直无法顺利进行。实现城乡一体化和推动小康社会的建设需要解决城市与农村的土地使用矛盾。

1、农村集体土地建设用地制度发展过程

1.1 禁止流转

改革开放之后，随着实施经济体制的不断完善，不一样的城乡土地资源配置有不一样的效率，又因为政策法规的限制性，这些原因导致国有建设用地出现流动增多的现象，农村集体建设用地是禁止转移的。我国在1982年发布的相关条例指出任何单位不得征用或者出让集体土地，禁止农村集体以任何形式参加企业的经营活动，禁止土地非法转让，违者严惩[1]。在这农村集体建设用地制度的环境下，农村集体建设用地基本上是完全禁止流转的。

1.2 反复变动

20世纪90年代初，在市场化经济逐步推广的环境下，农村集体土地建设用地渐渐进入市场，慢慢的一个流通市场形成了。根据1988年的《宪法》，国家规定允许转让土地使用权。同时《土地管理法》规定：“国有土地和土地使用权集体所有制可以依法转让”，农村土地集体建设用地的转让被认可。但是，由于城市化的进程越来越快，流转农村集体建设土地规模逐步扩大，造成了社会的混乱，对我国规划土地利用和有效实施土地政策造成了严重的阻碍[2]。因此，《土地管理法》在1998年颁发相关条例大力对农村集体建设用地的流转进行限制，明确规定，要改变为国有土地必须通过政府征收程序。基于城乡建设用地与农民财产产生不合，在2004年，国家规定农村集体土地建设用地在法律允许的条件下可以流转。总而言之，在这个建设用地制度反复变化的阶段，国家根据现实在不断对农村集体建设用地制度进行改变，经历了一个由无序到有序的过程，使得相关政策制度逐步完善。

1.3 逐步开放

2008国家进行统一市场的建设，《土地管理法》颁布有关农村集体土地建设用地的政策，明确指出对其进行放宽政策，并且规定城乡土地使用权平等化。在2013年，国家颁发法律法规对农村集体土地建设用地管理制度进一步深化。在2015年2月份，共有33个建设用地管理试点分别分布在我国不同地区，同年11月份，国家明确了土地集体管理建设的方向和进行改革[3]。这个阶段对农村集体土地建设用地执行开发建设，来应对21世纪飞速发展的社会。

2、农村集体土地建设用地入市出现的问题

2.1 缺乏集体建设用地转移规划

由于管理水平低，集中在区、县的33个集体用地管理试点不利于土地的可持续发展、高效率使用和规划合理化。在实践中发现，在对土地使用权转让的过程中，由于有较多的不同集体经济组织，严重的盲目性在区域发展和流通中愈发体现。

2.2 集体建设用地规模发展不可控

由于政府颁布的相关政策没有明确标准，伴随着城市规模扩大，快速向城市的边界延伸，没有一个统一土地分类的标准无法满足农民实行集体土地产权的要求。并且，即使国家严格控制土地的使用，但还是有单位为了利益对耕地非法使用，大量增加的集体土地建设用地市场成交严重阻碍了国家政策的实施[4]。

2.3 土地增值收入分配不合理

首先，国家缺少对农村集体土地建设用地的统一领导，市场上出现混乱，土地转移价格过大的问题；其次，土地从农村转移到城市，收入利益是农民最为关注的。但是由于不平衡的增值收入分配以及管理机制的不合理管理，弱势农民群体的自身利益没有得到有效保护。

2.4 不符农业转移人口市民化发展

在城市化飞速发展的环境下，农民分化现象愈发严重。政府应该在土地的转让与收购上投入大量注意力,为农民市民化可持续发展提供保障，着力于解决农民市民化能力和城镇化水平存在较大差异的问题，保证农民在城市能够正常生活，防止引发农民进程后因为文化差异等问题出现失业现象。

3、推进农村集体土地建设用地制度的改革措施

3.1 保护农民利益

现如今，国家尚未明确定义农村集体土地产权，对于集体成员的定义也没有做到规范化，集体所有制也不够规范。农民的土地使用权利没有得到保证。所以，国家应该对农村集体土地建设用地使用权、集体利益以及个人利益有一个明确的量化。这样不仅仅使农民积极参与管理监督，提高农民集体意识，还使农民在集体土地建设用地市场流通中占有一席之地，从而确保农民的利益。