王 敏

（西华师范大学政治与行政学院，四川 南充 637002）

党的十九大报告提出要“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”社区是社会治理的细胞和单元，也是城乡融合发展过程中建设与管理的重点，更是党和政府联系的桥梁与纽带。随着新型城镇化、工业化、信息化和农业现代化的顺利推进，乡村振兴战略的提出以及脱贫攻坚工作的深入实施，使得农村社区治理越来越受到重视，农村社区成为农村社会治理的重要抓手。明确新型农村社区在推进农村治理体系与治理能力现代化过程中的地位与作用，有利于“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”，有利于推动农村社区更好更快发展。

1 社区与社会治理创新

1.1 社区、社会治理与社会治理创新之间的基础关系

所谓社区，是由居住在一定地域范围内的人们基于某种共同需要或偏好所形成的一种相对稳定的基层社会生活共同体。其既是人们聚集生活、休闲娱乐、放松身心的稳定场域，也是辖区内社会成员行使权利、履行义务、参与公共事务的一个场所。按照人口聚集程度和职业构成的不同，社区通常可以划分为城市社区和乡村社区。乡村社区是指以农业生产为主要谋生手段的人口为主的人口密度和人口规模相对较小的社区。新型农村社区是指以农民集中居住为代表的，对经济社会进行组织化再造的居住形态，不同于传统农村社会治理的这样一种小区。依据不同的动机机制、组织方式、存在区域，可以将社区分为：由村集体自发组织、自觉推动，大多是组内或村内集中，如农民建房需求和村庄内部整治需要而形成的新型农村社区；由政府主导推动，大多是在村内集中，如为了集中提供公共服务、公共产品，或基于村庄内部空间结构调整的需要而形成的新型农村社区；一般由政府主导推动，由组内、单村或多村合并而成，如城乡建设用地指标增减挂钩需要形成的新型农村社区；由政府主导推动，大多出现在城郊和工业园区附近，由多村、多组合并而成，如城镇土地开发需要形成的新型农村社区。此外，也有其他原因形成的新型农村社区，如农村产业发展驱动型的社区、扶贫或开发移民社区等。

社会治理，是相对政府治理而言的。政府治理是指以政府作为治理主体的治理形式，是政府职能的全面实现。而社会治理既可以是对整个社会系统进行治理，也可以是对某个社会分系统进行治理，其意在通过政治手段、行政手段、法律手段等防止社会发生秩序的偏离并使社会回到预期的正常轨道上，维持社会的有序状态。社会治理是政府治理的对象，政府是社会治理的重要主体之一。

党的十九大报告明确提出“打造共建共治共享的社会治理格局”，这为我国进行社会治理指明了方向和目标，“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制。”指明了社会治理的着力点——注重制度建设，同时，也指明了党委、政府、社会组织、公众等多元化的治理主体的责任和地位，并明确了多元化治理主体参与治理的“法治”保障这一机制。因此，新型农村社区是基层社会治理的最基本单元，社区治理效果直接关系到基层社会的稳定与发展。

1.2 新型农村社区社会治理创新的意义

党的十八届三中全会公报指出：“紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义深化社会体制改革……推进社会领域制度创新，推进基本公共服务均等化，加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序。”确保社会既充满活力又和谐有序这是社会治理创新的目标，加强基层社会治理创新是推进国家治理体系和治理能力现代化的迫切需要和重要着力点，关系到人民群众根本利益的实现，关系到基层社会发展活力的激发。笔者认为加强基层社会治理创新具有极为重要的实践价值和战略意义。

1.2.1 新型农村社区治理主体的多元化，要求整合各方力量进行共建。新型农村社区是对一定地域范围内具有某些共同偏好，生产、生活习性相同或相近的人们所进行的聚合。这种聚合具有较大优势：一方面，人口空间上的集中居住，可以大幅度降低基本公共服务供给的分摊成本，优化公共资源配置，提高使用效率，共享财政对农村公共基础设施、服务转移支付的成果；另一方面，市场经济将广大农村地区也吸纳了进来，加速了农村生产要素人、财、物的空间流动，农村的开放程度更高，新型农村社区借鉴了城市社区所具有的部分优势，在治理的成本、效果等方面显著增强。然而，时至今日，村落共同体的演变与发展已经突破了纯粹的国家领域、社会领域和市场领域。新型农村社区作为一种新的社会治理单元，深刻改变甚至动摇了传统的社会治理基础，更具有建构性即国家权力、市场力量与乡土社会共同作用的产物。党的十九大报告提出“打造共建共治共享的社会治理格局”“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”。这就要求大家转变观念，在农村社区治理的过程中要充分整合国家、市场、社会等各种有效力量，通过权利与义务的划分、优势与劣势的互补让不同的社会治理主体在社区治理中合理分工、共同协作［1］。

1.2.2 新型农村社区治理结构的复杂化，要求整合各方力量进行共治。农村社区治理结构原是法律用语，意为农村社区权力机关的设置、运行及权力机关之间的法权关系。自改革开放以来，农村社区的治理结构发生了巨大变化，传统的政社合一高度集中的人民公社体制逐渐被村民委员会取代，村庄治理的政治属性发生转变，由“统治”向“管理”转型，村庄的政治职能逐渐被经济职能所替代。村民委员会作为村庄一级“自我管理、自我教育、自我服务”的基层群众性自治组织，通过“民主选举、民主决策、民主监督、民主管理”这一制度与程序保证农民基本权利的实现，村庄治理的绩效得到了大幅度提高。与此同时，因为家庭联产承包责任制的实施，农村的社会活力得到空前释放，一方面导致农村人口大幅度外流，土地抛荒现象严重，另一方面为外界资本、技术等流入农村提供了机会，外界企业进驻农村，因为企业为代表的资本所具有的逐利性，加之企业所具有的资金、技术等优势，使得企业经济能力与传统的村庄政治职能人之间因为利益的勾连而容易产生共谋，形成“农民—村委会—企业”这样的三维治理结构。自党的十八大召开以来，中央提倡“营造共建共治共享的社会治理格局”，农村社区治理的结构呈现为一种多元化形式，除了拥有传统的村两委之外，还成立了红白理事会、纪律监察委员会、村民议事小组等新兴组织，这些组织的存在都标志着村庄治理结构多元化，各种组织之间“分工不分家”。这种相互合作又相互监督的组织结构，要求在推进农村社区治理的过程中能够实现共同治理。

2 基层社会治理创新中存在的问题

在推进社区建设过程中，我国出现了各具特色的社区管理体制的改革实践和创新模式。这些模式极大地丰富了我国农村社区和城市社区的建设内容，也为当前基层社会治理创新提供了实践探索和理论启示。因此，我国基层社会治理创新在获得巨大成就的同时也存在很多问题。

2.1 农村基层矛盾和冲突频繁发生，降低了基层政府的治理能力

近年来，我国社会尤其是农村基层社会的不稳定因素逐渐增多，比如，信访农民不断增多、群体性事件频发、社会资源分配不合理等，每年都在加剧基层社会的不稳定性，激化了基层社会矛盾和冲突发生的可能性，在一定程度上降低了基层政府的公信力和治理能力，甚至会引发基层政府治理危机。

2.2 农村公共产品与公共服务有效供给不足

公共产品是指每个人对这种物品的消费并不会导致任何其他人消费的减少。农村公共产品是相对于农民私人产品而言的，主要是用于满足辖区范围内农村居民生产生活的现实需要，具有一定的非排他性、非竞争性和非分割性特点。在广大农村地区，乡镇政府是农村公共产品的供给主体，主要承担社会管理和公共服务等职能，涉及环境保护、农村基础设施、教育、就业等方面。但是，随着市场经济在我国社会的深入发展，公民参与意识的不断增强以及利益诉求的难以满足性，使得基层政府难以及时有效地向农民提供均等化的公共产品与公共服务，导致农村公共产品的供给总量不足。

2.3 公民参与意识薄弱，利益诉求表达渠道不畅通

在过于行政化的农村基层社会治理体系中，一方面，公民参与意识薄弱，参与度低下；另一方面，公民具有较少的参与渠道，缺少组织化的利益诉求表达方式。这两方面使得农民和其他主体游离于公共产品和公共服务供给之外，无法真正维护和捍卫自身的合法权益，在一定程度上压制了农民和其他社区组织的发展活力，阻碍了其自身的成长，使得基层政府的社会管理和公共服务职能难以得到有效发挥，从而降低了基层政府的治理能力，阻碍了基层社会治理创新的进程。

3 新型农村社区在基层社会治理创新中的作用

新型农村社区是国家在基层社会治理的基础单元，是网络社会中的细胞，是精准扶贫在农村的重要站点，是乡村振兴战略实施的着力点。推进新型农村社区治理，有利于提高整个农村社会的治理绩效。笔者认为新型农村社区在农村基层社会治理创新中的作用主要有以下几个方面。

3.1 新型农村社区是基层社会治理的“缓冲带”

社区组织是属于一种自我管理、自我教育的非政府性组织团体，目前在基层社会治理中发挥着连接政府与社区农民的桥梁与纽带作用［1］。2008年，在基层治理成效比较好的浙江省杭州市，为了解决本地人口与外来人口、本地人口与本地人口之间的日常纠纷与冲突，成立了“和事佬”协会，一方面面向辖区群众，先后化解各类社会纠纷、矛盾300余起；另一方面，面向基层政府，向党委、政府或者协助党委、政府反映社情民意40余件。协会在基层治理的过程中发挥着重要的作用，总结起来可以归纳为：协会已成为党委、政府与基层群众的“连通器”，在其中起着信息互联互通、相互支撑的作用，便于信息的收集、处理与反馈；了解人民群众呼声的“感应器”，通过发挥桥梁、纽带作用，将辖区的民众诉求及时传达到基层政府；减少矛盾纠纷的“缓冲器”，通过辖区内部调解，解决了一部分官民冲突，减少了对基层政府直接的冲击；维护社区和谐稳定的“避震器”，通过多种手段和举措，不仅解决了辖区范围内民众的问题，也有效地维护了社区范围内成员的邻里和谐。全国这样的案例不胜枚举，但通过案例可以看出基层社区组织在治理中发挥着巨大的作用，通过自治权的发挥，有效分担了一部分基层政府应该完成的工作，应在与政府划分事权的基础上给予一定的财力支持，形成基层政府与社区组织的良性互动。因此，大力培育和发展社区组织，对于推动民众参与基层治理、有效解决基层社会常见矛盾、维持邻里和谐和社区关系具有重要意义。

3.2 新型农村社区能够促进基层政府与公民之间的相互信任和良性互动

社区组织的最大特点在于贴近社会、贴近群众、体现民情。相互信任不仅是民主政治的重要构成因素，也是社会资本重要的构成要件，是基层社会网络结构中的关键要素，起着凝聚人心的作用。社区组织是连接基层政府与公民的桥梁和纽带，公民的民情民意即利益诉求通过社区内可靠的非政府组织的传递使其到达基层政府部门，政府部门在获得可靠利益诉求的同时制定出反映民情民意的政策，然后通过各种方式得以执行，提高了政策的执行效率［2］。因此，基层政府不仅获得了可靠的民情民意，而且使其增强了与公民之间的相互信任和良性互动。因此，基层政府应大力培育社区组织，并且加大资金支持力度。

3.3 新型农村社区有利于维护基层社会稳定，实现社会治理创新

社区是基层社会治理的最基本单元，社区治理效果直接关系到基层社会的稳定与发展。社区公众利益诉求通过社区自治组织传达给基层政府，对于信息集中处理和反馈具有重要意义。社区自治组织的这种信息收集、情报传递、沟通反馈的强大功能的存在有利于将社区范围内原子化的居民整合在同一个组织框架下，通过个人意见或信息的整合，提高信息的准确性，避免个体之间无序表达、信息混乱等情况的存在，有利于提高涉及集体利益的事情的决策质量［3］。亨廷顿在《变化中的政治秩序》一书明确指出：公民的有序政治参与，对于维护社会稳定具有重要的作用，而公民政治参与能力的提升，需要科学化的组织的存在和健全的制度的形成。在现代社会中，公民政治意识觉醒，权利意识显著增强，渴望通过多元化的渠道表达自己的利益诉求，希望通过民主参与渠道的畅通形成科学化的决策。当然，事实也证明，民主渠道的建立有利于整合各方力量，形成科学决策。

因此，只有拓宽社区内公民利益诉求的表达渠道，构建和加强公民利益诉求的组织化表达方式和回应度，才能减少群体性事件的发生概率，切实保障公民的合法权益，同时更加有利于化解社会矛盾和冲突，维护社会公平和公正，进而实现基层社会稳定与和谐发展，从而有利于实现社会治理创新，提高政府社会治理能力。