何永生

(华南师范大学 广东 广州 510631)

2014年10日8日，习近平总书记在党的群众路线教育实践活动总结大会上，正式提出“制度治党”的概念。此后，国内学术界掀起了对“制度治党”的研究热潮，学者们分别从各自研究领域和学术背景出发，对“制度治党”的基本内涵、提出依据、存在问题、实现路径及其相关关系等方面进行深入探讨，并取得了一系列显著的研究成果。

一、“制度治党”的基本内涵

国内学术界关于“制度治党”的内涵，有着两种不同的观点。

第一种观点认为：“制度治党”指中共通过运用党内制度，管理和规范党组织及其成员行为，确保党内政治生活正常化的治理形态。其代表性观点，如仲伟通认为，“制度治党是中共依靠党章、党规、党纪有效规范党内事务和硬性约束党员行为的治理过程。”[1]

第二种观点认为：“制度治党”是中共运用制度，规范党组织及其成员行为，确保党内生活正常化的治理形态。其典型观点，如李君如指出，“制度治党”涉及两方面：一是中共自觉推动社会主义民主政治建设，充分发挥人民群众对党的监督作用，利用外部监督力量确保党员干部端正党风、保持党的作风的纯洁性；二是确立党章的权威，建立以党章为核心的党内制度体系，用制度规范党内生活、党内权力运行和党内活动[2]。

二、“制度治党”的提出依据

关于“制度治党”的提出依据，学术界对其进行了深入研究，并取得丰富成果，主要观点如下：

其一，“制度治党”的提出，是马克思主义政党的基本要求。彭文龙、陈世润认为，“制度治党”源于马克思主义政党的无产阶级属性，源于党的宗旨，是马克思主义政党的共同选择，是马克思主义政党建设的应有之义[3]。刘启春认为，“制度治党”这一概念的正式提出，既是新时代中共管党治党理念的新论述、新阐释、新表达，也是中共十八大以来以习近平同志为核心的新一届党中央对马克思主义执政党党建理论的创新发展。[4]

其二，“制度治党”的提出，是全面从严治党的具体要求。肖贵清、杨万山认为，“制度治党”是全面从严治党的重要组成部分，全面从严治党关键在于“制度治党”，在于坚持用制度管权、治吏，规范党内政治生活，规范党内监督，以确保全面从严治党落到实处。[5]包心鉴认为，新形势下中共针对管党治党出现的一系列问题，提出全面从严治党，而要实现治党“全面”、“从严”关键在于坚持“制度治党”。[6]

其三，“制度治党”的提出，针对当前党面临的挑战。仲伟通认为，“制度治党”是党在新形势下面临“四大危险”、“四大考验”和严峻的腐败形式提出的解决措施。[7]曾毅指出，新时期面对国内外环境的急剧变化，对党的优良传统和政治生态构成严峻挑战，中共提出“制度治党”旨在解决党的建设问题，净化党内政治生态。[8]

其四，“制度治党”的提出，是国家治理体系和治理能力现代化的客观要求。刘启春认为，新时代中共提出“制度治党”，针对当前党内出现的一系列问题，是对国家治理体系和治理能力现代化的客观要求。[9]向春玲认为，推进国家治理体系和治理能力现代化关键在于中共实现由革命党向执政党的转换，即在推进国家治理体系现代化的过程中，通过规范党内权力运行，建立健全长效稳定的“制度治党”机制，进而推进中共自身治理能力的现代化[10]。

其五，“制度治党”的提出，是对全面推进依法治国的回应。谢璐妍指出，依法治国条件下从严治党关键在于“制度治党”，“制度治党”是法治时代依法治国的现实要求。[11]周义程、马曼指出，“制度治党”是全面推进依法治国的前提和保障，是全面提升党建科学化水平的一大法宝[12]。

三、“制度治党”过程中存在的问题

“制度治党”过程中难免会存在各种问题，学者们认为主要是四个方面的问题：党内制度体系不健全、党内制度执行力不够、党内权力运行监督机制不健全、党内制度文化建设不足等。

其一，党内制度体系不健全。袁久红认为，“制度治党”过程中面临着党内制度体系欠完善，一是缺乏处理党内具体事务的规章制度；二是既有规章条文过于笼统，针对性不强，同时比较松散、不够系统[13]。周悦丽认为，“制度治党”过程中制度机制的缺乏，主要是党内制度建设未能跟上社会发展的需要，这方面集中体现为：在数量上，党内规章制度存在多而杂、新旧并存的现象；在新陈代谢上，部分党内规章制度新陈代谢缓慢，与现实存在着严重的缺位现象；在操作性能上，有些党内规章制度操作性欠佳；与上位法衔接上，相当部分党内规章制度存在同宪法、法律相矛盾，与党的现有路线、方针、政策不一致的现象；在执行上，有些党内规章制度形同虚设等[14]。

其二，党内制度执行力度不够。刘新跃认为，“制度治党”中党内制度执行力度不够，主要有四方面原因：一是制度执行意识淡薄，少数领导干部在制度执行上存在浓厚的“官本位”思想、“好人主义”思想、“形式主义”思想、“实用主义”思想，以至于对制度贯彻落实缺乏积极性和主动性；二是制度设计规划欠优化，部分地方在贯彻落实中央一系列规章制度的过程中脱离实际，急于求成，对制度执行成效带来不利影响；三是制度实施环境不理想。首先，社会环境在制度的落实过程中起到重要影响，“熟人”社会背景下制度执行者往往碍于人情而使制度在执行过程中渐渐蜕变了“颜色”，其次，部分制度出台后宣传力度未跟上，致使广大群众未能及时了解到相关制度，再次，制度体系尚待建立健全，尤其是保障党内制度顺利贯彻落实的各项奖惩规则并未彻底完善；四是制度监督机制亟待加强。[15]

其三，党内权力运行监督机制不健全。仲伟通认为，“制度治党”过程中存在着党内监督机制不健全的现象，其原因主要有四个：第一，就党内权力的合法性而言，中共在“制度治党”过程中必不可避免地遇到如何依托现有制度明确党内权力的合法性来源问题；第二，就党内权力的具体界定而言，中共在“制度治党”过程中面临如何依托既有制度确定党内相关权力之间的边界这一难题。就目前而言，中共在“制度治党”过程中党内法规制度严重缺乏对党内具体权力明晰规范和清晰界定；第三，就党内权力执行而言，中共在“制度治党”过程中难免遇到如何将党组织和广大党员的权力关进制度的笼子里，彻底实现权力在制度的约束下运行的难题；第四，就党内权力监督而言，中共在“制度治党”过程中遭遇到如何建立健全党内权力有效监督制约机制的难题[16]。

其四，党内制度文化建设不足。王立峰、吕永祥认为，“制度治党”过程中制度相关人的制度意识薄弱，主要原因是，在相当长的一段时间里，中共对“制度治党”的认识存在着片面性，把“制度治党”简单认为是对制度的制定和执行，却忽略了其更深层次的涵义，即制度权威的培育和制度意识的塑造[17]。刘新跃认为，当前“制度治党”进程中制度执行意识薄弱，主要是少数领导干部在制度执行上存在着错误认识：一是“官僚主义”思想，部分领导干部受到“官本位”思想的影响，人治思想较重，制度意识淡薄；二是“好人主义”思想，不少党员领导干部“尊崇中庸之道、奉行好人主义”，不敢坚持原则；三是“形式主义”思想，不少党员领导干部在制度执行中简单走过场，缺乏常抓不懈的精神；四是“实用主义”思想，极个别领导干部以自身权力或利益为中心，搞“双重标准”，对自己有利的制度就执行，不利的制度就不执行[18]。

四、“制度治党”的实现路径

针对以上“制度治党”过程中出现的问题，学者们进行了深入研究，并提出了如下解决措施：

其一，完善党内制度体系是实现“制度治党”的稳固基石。周悦丽认为，完善党内制度体系是“制度治党”的逻辑前提，因此，必须从五个方面着手：一是从理念上明确党内制度体系构建的指导思想和原则遵循；二是重视顶层设计、合理规划对建立健全党内制度体系作用；三是立足于当前党内制度体系现状并积极回应各种棘手的现实问题；四是做好党内制度清理工作；五是强化党内制度体系自身的创新与衔接[19]。黄家茂、王海军认为，“制度治党”的首要问题是有制可依，而有制可依必须通过建立健全以民主集中制为核心，以党章为根本的党内制度体系，这是“制度治党”的重要依托[20]。

其二，加强党内制度执行力是实现“制度治党”的关键环节。张波认为，提高广大党员领导干部的制度执行力，关键在于培育并维护党内制度权威，形成全党在制度面前人人平等的局面。而要形实现这一局面关键在于建立健全制度监督机制、制度激励机制、制度保障机制，同时狠抓制度落实责任制。[21]黄家茂、王海军认为，“制度治党”必须在增强制度执行力上下功夫，这一过程有赖于“具有实践力量的人”，通过执行制度，实现制度价值[22]。

其三，开展有效监督是实现“制度治党”的重要保证。仲伟通认为，“制度治党”的重要内容是强化党内权力的监督制约，这就要求：一要理顺党内授权关系，建立党员-党代表-党委会-常委会及书记的选举授权制度，为此应进一步扩大党内民主完善党员民主权利保障机制，同时深入探索党代会常任制；二要完善党内监督制度，借鉴国内外政党监督经验，积极探索领导干部财产申报制度、党内问责制度；三要创新党外监督形式，完善参政党的民主监督，扩大团体监督、人民群众的社会监督以及新闻传媒的舆论监督[23]。包心鉴认为，“制度治党”就是要通过深化领导体制改革，强化对“一把手”权力的制约和监督。[24]

其四，完善党内制度文化建设是实现“制度治党”的根本保障。宫玉涛认为，“制度治党”，首先要在全党增强“制度治党”的观念意识：一是牢固树立党章意识；二是严格遵守中共相关的纪律和规矩；三是不断增强领导干部特别是主要领导干部的制度意识[25]。杨志超认为，新形势下推进“制度治党”科学化，必须在全党强化制度意识，这就要求：一要加强党建理论的学习，主要是深入学习马克思列宁主义党的建设基本原理、党的各代中央领导集体关于党的制度建设的论述，学习中国化的党建理论，并深刻领会其精神实质；二要在制度实践中提高制度意识，通过健全民主参与机制，让全体党员参与到制度的制定和执行的具体实践中，切实保障广大党员的相关权利，从而进一步增强全党的制度意识[26]。

五、“制度治党”的相关关系

国内学术界对“制度治党”与“思想建党”、“制度建党”、“党的制度建设”间的关系进行论述，具体如下：

其一，关于“思想建党”与“制度治党”的关系。肖光文认为，“思想建党”主要通过提高党员、干部的思想理论水平来增强党员、干部的理论自觉性和对社会主义、共产主义信仰的坚定性，是党的建设的根本，也是党的建设的优良传统，为“制度治党”提供基础；“制度治党”主要通过系列制度和规定要求来规范党员、干部的行为，进而增强党的凝聚力，是党的建设的关键，为“思想建党”提供保障；“思想建党”和“制度治党”在党的建设实践中相辅相成，辩证地统一于党的建设的伟大工程[27]。何腊生认为，“思想建党”是“制度治党”的基础；“制度治党”是“思想建党”的保障；“思想建党”和“制度治党”是党的建设的两个方面，两者内外结合、刚柔相济的辩证统一关系[28]。

其二，关于“制度治党”与“党的制度建设”的关系。刘琳认为，“制度治党”即中共通过运用党内各项制度管党治党，这一过程关键是“治党”，这就如同从法制到法治是一种飞跃，“制度治党”这一概念的正式提出，突破了传统意义上的党的制度建设，将“党的制度建设”的重心从建章立制转向依靠制度进行“治党”，这一转变是中共制度建设理论的重大发展[29]。陈家喜、黄慧丹认为，“制度治党”即政党通过运用制度管理和规范党组织及其成员的治理形态，其与传统意义上的“党的制度建设”迥异，侧重于制度体系的衔接匹配，制度的贯彻落实以及制度意识的培育与制度权威的塑造，而非制度的供给。[30]

其三，关于“制度治党”与“制度建党”的关系。包心鉴认为，新时代中共提出“制度治党”这一个概念，是对邓小平“制度建党”思想的继承、发展和创新。两者不同之处在于：“制度建党”，强调制度供给，而“制度治党”，不仅在于建立健全党内制度体系，更强调通过运用党内制度管党治党。[31]于江认为，以邓小平为核心的党的第二代领导集体提出“制度建党”的概念，意在于建立健全党内制度体系。而在中共十八大之后，以习近平为核心的党中央正式提出“制度治党”的概念，旨在将“党的制度建设”重心从制度供给转向依靠制度“治党”[32]。

六、总结

十八大以来，以习近平为核心的党中央正式提出“制度治党”的概念，此后，专家学者们纷纷从各自学术背景和研究视野出发，对其进行了深入研究，并取得了一系列显著成果。这些研究成果主要体现在“制度治党”的基本内涵、提出依据、存在问题、实现路径和相关关系等方面。

然而，需要指出的是，目前对“制度治党”的研究由于时间不长，仍有待对其进一步深入研究，具体如下：

其一，在研究内容上，应加强“制度治党”相关概念及其微观层面研究。关于“制度治党”相关概念的研究，应明确其与“制度建设”、“制度建党”、“依规治党”之间的内涵边界。就现有研究成果而言，其主要问题是：泛化“制度治党”的内涵。这方面相当部分学者在梳理中共“制度治党”的历史脉络时，往往把“制度建设”、“制度建党”和“依规治党”等同于“制度治党”。而实际上，“制度治党”与其他三者之间的确存在内涵交叉，但并非完全一致，因此，我们有必要厘清“制度治党”与其他三者间的关系，明确“制度治党”与“制度建设”、“制度建党”、“依规治党”间的内涵边界。同时应强化“制度治党”微观层面的研究，尤其是制度治党的实践过程研究。目前关于这方面已有部分学者关注，但大都从宏观层面着手，甚少涉及“制度治党”的具体实践。而“制度治党”的提出，意在贯彻落实。因此，关于“制度治党”应该对其贯彻落实进行深入研究，如“制度治党”贯彻落实的目标、对策等。

其二，在研究方法上，应加强运用实证研究、对比研究等研究方法。通过对现有研究成果的梳理，我们不难发现，到目前为止，少有学者对“制度治党”进行实证研究、对比研究。而“制度治党”，既需要理论研究的支撑，同时也需要有实践经验的对比、总结和升华。在这方面，我们可以通过对具体地区或具体党组织“制度治党”进行实证研究或对比研究，分析该地区或该党组织“制度治党”的方法、成效及其存在的问题。通过分析、对比、归纳和整理，将此类实践经验进一步提升到思想理论层面，以便于指导全国各地各级党组织“制度治党”实践，最终实现这方面的实践与理论的紧密结合。

其三，在研究思维上，应强化“实践回应式”研究。根据目前的研究成果，我们不难发现，学术界对“制度治党”的研究，大多属于“理论解读式”研究。“所谓‘理论解读式’研究，就是指对党和国家相关政策以及党和国家领导人发表的相关讲话进行理论归纳、理论解释和理论阐发”[33]。在“制度治党”研究中，“理论解读式”研究不可或缺，通过“理论解读式”研究，我们可以正确把握党和国家关于“制度治党”的精髓。然而，在“制度治党”研究中，不应忽视“实践回应式”研究。“所谓‘实践回应式’研究，就是以社会实践和现实生活为研究主轴，直接面向社会实践和现实生活，针对实践和生活中存在的问题、矛盾和困惑，给予理论上的回应。”[34]在“制度治党”研究中，以“实践回应式”的方式进行研究，有利于树立问题导向，正确认识当前“制度治党”所面临的困境，使“制度治党”的研究不断深化。

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