□郑灵吉，刘 俊

（1.中国人民公安大学，北京 100038）

（2.湖州市公安局吴兴区分局，湖州 313000）

一、“情指行”一体化警务模式的提出

（一）“情指行”一体化警务模式的形成背景。党的十八届三中全会出台的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对“理顺部门职责关系，积极稳妥实施大部门制”提出了明确要求。大部制通过将相近职能部门进行整合，最大限度减少政出多门、职能交叉重叠，以整体型组织结构和资源应对外部环境的复杂性，提高组织绩效。[1]在政府部门转变职能、提高效率进行大部制改革的形势下，公安机关为突破公安管理体制制约，运用大部制改革理念，推行大部门制、大警种制改革的呼声也越来越高。

随着情报信息的日趋发展，传统警务逐渐显露出自身的弊端。传统警务是以侦查打击为主的被动警务模式，而现代警务是以情报信息为中心的预防警务模式。这两者主要有以下几点区别。一是警务资源的分散与融合；二是各警种各自为战与集体团结协作；三是被动打击与主动防控。而随着警务工作发展完善，情报信息主导警务成为当前警务工作的改革重点，全国各地着力打造以情报信息为主导，各警种协同运行的一体化警务运行模式。同时，大情报还在不断延伸扩展其职能，以期系统实现跨机构、跨地域的资源共享，不断发展和完善情报信息主导警务的现代化警务模式。

（二）“情指行”一体化警务模式的涵义。“情指行”从字面理解就是“情报、指挥、行动”，即以“情报”为核心，将“情报”、“指挥”、“行动”科学地融为一体，高效运行警务资源，促使警务工作良性运行。一体化的警务模式将情报信息作为核心贯穿指挥与行动的始终，使得公安大脑智能化，使指挥调度更加顺畅、勤务安排更加规范、应急处置更加高效，大大提升了警务效能。其主要内涵表现为以下三个方面。

一是围绕情报运行。全国各地纷纷建立综合情报部门，有合成作战中心、情指联勤中心等，试图构建一个新的机制，并将其定位为“公安大脑”，以提高警务效能，也为基层公安提效减负。多警种参与联勤联动，解决多头指挥、衔接不畅问题，实现工作的联动指挥、即时服务、情报研判、合成作战。二是依靠情报决策。以信息技术为支撑，强化数据资源整合应用，实现防控的精确化和质效的最大化，建设人机结合的智能化情报作战平台，实现“一网支撑”。三是依托情报评估。引入情报信息考核标准作为评估警务工作的重要指标。情报信息主导警务将警务工作的重心从“打击”转移到“预防”上，利用精准的情报信息研判和环境预防技术，将警务控制前置。

（三）“情指行”一体化警务模式的本质。“情指行”一体化警务模式其本质就是情报信息主导警务。“信息+分析”谓之情报，信息原本是杂乱无章的，经过有序地排列整合，在分析研判之后才可成为情报，成为核心力量贯穿于公安业务之中。情报信息主导警务现今已然成为一项管理哲学，其重点在于信息共享与合作的重要性，科学地决定工作重点、资源配置，致力于在犯罪控制过程中保持“战略性、前瞻性和针对性”。[2]现代警务作战模式，是情报信息主导下的作战模式，就是通过情报信息的全警共享、全警应用，最大限度地发挥现有警力资源与治安资源效益，真正建立起一种反应灵敏、运行高效、协调一致的新格局。[3]

没有一流指挥，就没有一流实战；没有一流情报，就没有一流警务。“情指行”一体化警务模式以科技信息引领精确警务，倡导情报信息服务实战。其中，县（区）公安机关的情指联勤中心处于基础和先导地位，其可谓是最为敏感的神经末梢。党的十九大将提高社会治理智能化水平作为加强和创新社会治理的重要任务，“情指行”一体化警务模式的发展是适应现代科技迅猛发展、社会治理思维和模式发生深刻变革的关键一招。公安机关作为社会治理的重要职能部门，必须准确把握新时代提出的新要求，大力推动大数据、人工智能等现代科技和公安工作的深度融合，积极打造智慧公安，努力实现从被动应对处置向主动预测预警预防转变。

二、“情指行”一体化警务模式的实践

吴兴区是湖州市中心城市所在地，下辖12个乡镇街道和1个高新区，总面积871.9平方公里，户籍人口60.2万。吴兴为湖州首位区，社会治安形势相对复杂，刑事发案占全市近1/3，外来人口众多（仅织里镇就超30万人），面临“案多事多、警力紧缺、民警老龄化”的突出问题。信息化时代下，跨区域流窜犯罪、网络犯罪以及其他严重影响国家安全和社会稳定犯罪活动越来越猖狂，传统的公安工作管理体制与行运机制不能完全适应现有的警务实战。湖州市公安局吴兴区分局（以下简称“吴兴分局”）顺应警务改革趋势，以情报信息为枢纽，着力构建“情报、指挥、行动”一体化的精准指挥体系，切实提升公安机关主动驾驭治安局势的能力。分局构建一个中心（情指联勤中心）（以下简称“中心”），一个平台（情指联勤综合情报平台），多个部门（刑侦、治安、网警等），即“1+1+N”的模式。以指挥为前端，以情报信息为支撑，实现扁平化模式运作。深入发展多警种、多种侦查手段、多种情报信息共享、多种价值观念合成作战的立体化社会治安防控体系，着力打造立体化社会治安防控体系建设升级版。中心以“大数据、信息化”为支撑，着力开展基础防控、侦查打击、信息应用，着力提高全警信息化应用能力水平，着力提升公安机关预测预警预防能力。

（一）吴兴分局情指联勤中心的运行机制。吴兴分局情指联勤中心（ICC）于2015年4月试运行。中心以指挥中心、刑侦、网警为核心力量开展合成作战。现有民警18人，建设有900平方米合成作战区域，与指挥中心空间衔接，实行开放式集中办公。中心是多部门、多警种的合成作战平台。常驻中心的部门有指挥中心、刑侦大队、网警大队、公共关系办公室、国保大队及治安大队。中心设立警情调度、舆情监控、基础防控、侦查打击和质量监控5个工作专班，每个专班穿插安排不同警种民警，捆绑工作任务目标，工作流转快速，构建合成作战模式。专班成员由从一线实战部门遴选的专业素质高、综合能力强的民警组成，指挥和情报中心合署办公，实现了情指联动、情勤对接、情行同步、精准指挥。“超越警种”即淡化警种观念，各警种形成一种合力，发挥整体大于部分之和的功能。

1.指挥为先，科学调度警力。随着“雪亮工程”的建设、推进，目前全区共建有各类监控9276路，实现了重点复杂敏感区域监控全覆盖。在市局接警模式下，中心建立分局二级扁平指挥调度平台，成熟使用350M数字对讲系统，通过32倍的高清摄像机实时拍摄、4G实时传输、车巡与步巡结合，直接掌握处警第一现场状况，为指挥决策提供依据。指挥中心通过“视频巡逻”、“可视指挥”等形式，基本实现对重大警情处置、重大安保活动的可视化指挥调度。通过完善的系统建设，有效地解决了指挥调度中存在的“看不到、喊不通、调不动”的问题，为实现精确指挥奠定了基础。

2.全面监管，规范基础信息建设。为规范基础信息建设，中心设立信息质量监管中心。信息质量倒查对接派出所，中心与派出所实现平台共享，中心负责对派出所的接警情况、派警情况以及处理情况进行考核。全方位考察出警的及时性、警情流转的规范性以及立案的如实性，以防止积案，提高信息采集率和办案效率。信息规范录入是一项常态性、基础性的警务活动，也是抓好后续警务，包括侦查破案、事件调查的重要程序，更是执法规范化建设的重要内容。信息质量监管中心对基础工作实时监管通报，并利用小平台、小工具等，强化信息化指导基础能力，推动基础渐入精细化轨道。

3.强化舆情，全面掌握情报信息。网络舆情是社会舆情在互联网空间的映射，是社会舆情的直接反映。控制网络舆情是维稳工作的重要一环。舆情监管工作大致分为两个层面：第一个是分局层面的“舆情监控中心”，这是全区舆情监控的核心。主要是通过一系列的软件对全区舆情进行汇总研判、舆情引导以及网评员管理考核等工作。第二个层面是派出所的“网上警务室”，其分散在全区各角落，作为掌控全区社会舆情的延伸触角，强化舆情收集、分析研判、宣传引导工作。

中心强化情报综合、精细运作，做到社情、舆情、警情“三通”，情报指挥、情报勤务、情报行动“三对接”。牢固树立“舆情就是警情”的意识，严格落实情报采集工作，对本地社情、本地舆情、互联网主流媒体及自媒体（微信群、QQ群等）开展情报收集研判。中心通过网络舆情巡查，整合各类信息资源，为派出所打击犯罪提供线索。同时，狠抓网络辟谣，联合各级媒体，快速处置舆情。结合分局举报奖励制度，给予群众和优秀信息员适当的奖励，以激发网民及工作人员的积极性。

4.基础防控，扎实掌握基础信息。中心创新指导，强化信息化基础工作。基础防控主要分为三大部分内容：一是补强数据；二是纠正信息；三是预防案件。通过强化基础信息“找茬”，反查人、案、事、物等治安基础信息短板，及时反馈信息，与派出所无缝对接。

中心开展警种联合监管基础工作，围绕实战，由专业警种向治安、派出所提需求，规划实施年度创新项目计划。中心实施停车场、小区车牌接入、医保系统临控等举措。建立基础工作反查、系统比对核查、信息系统抽查等监管体系，系统性地对抓获人员、信息质量进行管理，及时从案件侦破、人员分析中查摆基础问题，第一时间通报基层督促整改，有效助推基础工作。在此基础上，合成作战中及时发现各项防控工作薄弱环节，提出预警防控和打防衔接工作建议，提升防控工作针对性，实现了刑事案件的大幅下降。

5.侦查打击，研判信息提供支撑。中心由多警种集成，网警、刑侦、治安、国保多警种在中心常驻，在打防方面，主动跟进。创新运用即时警情研判、刑事情报、刑事技术、网侦、视侦资源，实行“五侦合一”同步上案模式，从指挥接处警层面植入初侦初查工作，并开展派出所分色预警机制，协助派出所或自主落实打防措施，减轻基层压力，提升全局打防能力。

（二）吴兴分局情指联勤中心的优势特点。

1.人员合署，多警种常态合署合成。坚决打破壁垒，多层次深度整合，构建最常态的合成作战。一是业务先合成。以“职能、职能还是职能”为原则，厘清警种职责和事权关系，把入驻警种承担的情报研判职能纳入联勤，最大限度统筹警种预警、分析、研判、指令等重复性工作。在此基础上，整合全局资源权限，实行集中管理使用，强化手段业务合成。二是合成兼合署。以业务关联度为核心，坚持“先合署、再合成”，5个工作专班穿插安排不同警种民警，捆绑工作任务目标，解决工作快速流转、查询权限制约等核心问题，破解合成作战“面合心不合，人合力不合”难题。三是平时同“要时”。结合吴兴实际，建立最常态合成作战模式，情指联勤保持“要时”核心警力配置，平时侧重打防业务，服务支撑全局实战，“要时”紧盯安保维稳重点，服务维稳处突工作。

2.手段集成，警令高效流转。“多线指挥、警令不畅”是影响当前基层公安机关警务效能的重要原因，中心强调“警种条线指令向分局综合指令”转变，提高警令的一气呵成和扁平化、精确性指挥，以效率提升警务效能。一是维稳情行同步。归总国保、指挥中心、网警、公关办等信息收集报送和舆情监控职责，分局内部统一快速研判分析、传递沟通、引导稳控，第一时间落地处置各类不安定因素，牢牢掌控维稳这一中心工作的主动权。依托情指联勤，与属地党委、政府分级分类建立信息推送和互动机制，有效体现公安服务大局作用。二是打防关口前移。将初侦初查工作前置于接处警层面，派出所属地个案侦查模式转变为全局串案侦查和规模性侦查，实行“五侦合一”同步上案模式，协助派出所或自主落实打击防范措施，减轻基层特别是派出所的压力。推动刑侦工作精细化管理，落实未破案件归档、视频资料建档、人员分析汇总等机制，提升案件侦破效率。三是需求引领供给。坚持一切围绕实战，由专业警种向治安、派出所提需求，建立了基础工作反查、系统比对核查、信息系统抽查等监管体系，系统性地对抓获人员、信息质量进行管理，提出预警防控和打防衔接工作建议，提升防控工作针对性，致力于提高警令的一气呵成、扁平化和精确性，从效率中提升工作质量。例如，现有指挥中心110系统详细反馈为8小时、法制部门立案时效最大为7天，但即使是8小时详细反馈依然无法让分局准确掌握派出所实情，从合成作战的角度提出了“110系统2小时详细反馈、白天案件当日立案、晚间案件次日立案”的标准，使整个警情体系加速，掌控力提升。

3.职能合成，全方位强化打防管控。以“主动”破“被动”，在警务效能上找提升。前置警务情报工作，全方位强化打防管控各项工作。一是维稳工作主动切入。归总国保、公关办、网警、指挥中心等信息收集报送和舆情监控职责，切实提升掌控能力，同时依托刑事情报、网侦手段，第一时间落地处置不安定因素。落实情况快速传递机制，依托快讯、短信、微信等形式，分层次向党委政府、分局各级推送情报信息。二是打击防范主动跟进。实行“五侦合一”同步上案模式，从指挥接处警层面植入初侦初查工作，并开展派出所分色预警机制，协助派出所或自主落实打防措施，减轻基层压力，提升全局打防能力。三是基础工作主动对接。制定出台基础工作反查、每日实时分析入所人员、抓获人员等基础问题的规范制度，强化预警通报和落地督导，有效助推基础工作。

（三）现存问题。

1.运行机制仍不完善。机制指的是在主体运行过程中协调各个部分之间关系，以便更好地发挥整体作用的具体运行方式，是主体运行的灵魂所在。中心的运行机制仍不完善，使得中心所能发挥的作用受到限制，其主要表现为以下两个方面。一是中心内部的运行机制仍处于磨合期。中心成立至今已有三年的时间，在许多方面仍处于初创期，尚不成熟，其运行机制在运行过程中面临着很多调试和改善。另外，大量的信息资源还是分散在各警种、各部门，形成“信息孤岛”，信息的不畅通给运行机制也带来了一定的阻碍。二是湖州市各区（县）之间情指联勤模式难以贯通。湖州市各区（县）分局都在建设自己的平台和系统，相互之间标准不统一，技术规范各不相同。这主要是因为各区（县）的治安状况以及自身建设方面的条件各不相同。但是，各具特色的警务模式也存在着一定的问题，不同的系统和标准之下，湖州市各区（县）很难形成合力。并且，重复建设会增加行政成本以及民警的工作量，对侦查办案的效率也将产生一定影响。这种共享机制的缺失，也导致各地区之间数据在采集、存储时的标准不一致，使得数据之间存在壁垒，相互封闭，缺少兼容性。

2.人员保障力度不足。人员保障是中心运行的不竭动力，但目前中心的人员保障力度不足，其主要表现为以下两个方面。一是中心人员不足。随着工作的逐步铺开，在保质保量前提下，现有的人员配备情况还显不足。二是人员自身技能水平参差不齐。中心人员大多来自于其他部门，由于自身专业所限，目前存在人岗不相适应的问题。

3.警种合作不够协调。从目前来看，中心仅仅是为各警种的“合成作战”搭建了一个平台，其只是一种机制而并不是一个专业的部门。中心成员仍是归属于各个部门，并不完全归属于中心管理。这就造成了“两头管两头难”的困境，使得中心不能百分百发挥其应有的作用，由于部门之间的牵扯导致效力的减损。中心主打各警种合成作战这一特色，强调的是各警种的融合，但是目前各警种的融合度显然不够。这主要有两方面的原因：一是中心仍处于探索阶段，运行模式尚不成熟，各警种的协调还有待改进。二是中心还称不上一个部门，各警种还是归属于原有的部门，并不是完全对中心负责，很大程度上影响了各警种的深度融合。

三、进一步完善“情指行”一体化警务模式的思考

湖州市公安局吴兴区分局情指联勤中心在打击犯罪、预警防范和队伍管理方面取得了显著的成绩；但是，在平台建设、人员保障、警种融合等方面仍存在一定的问题。中心仍需要在探索中不断改革，将上述一系列问题予以制度性解决。

（一）优化平台建设，搭建专业化的情报系统。在科技蓬勃发展的新时代，公安的信息化建设显得尤为必要。科学技术是第一生产力，需进一步加大人、财、物投入力度，善于运用最前沿科学技术，坚持情报信息化引领警务实战，切实提升服务实战能力。一是优化情指联勤中心的平台建设。着力打造情指联动平台，整合情报、指挥、侦查破案、技术服务等内容，以真正实现平台的“一网支撑”作用，为基层公安机关提效减负。情指联勤中心是“联勤联动、合成作战”的具体载体，需要进一步加快市、县（区）两级中心建设，打破“信息孤岛”的困境，尽快实现上下连贯、工作衔接，做到资源共享、互联互通。二是要深化合作，完善自身的数据库，搭建专业化的情报系统。闭门造车对事物的发展难以起到正向作用，必须坚持“走出去”的战略，善于利用社会资源，积极开展信息协作，密切与社会机构、企业等的合作。同时，整合社会化数据，对接卫计、教育、水、电、煤气用户、有线电视用户等平台，在融合社会资源的基础上健全和发展自身的情报信息系统。

（二）强化人员保障，建设情报人才库。中心成员有别于其他部门，有其特殊性，即需要受到双重管理、双重考核，而这也给中心工作带来了极大的考验。面对这样情况，中心需要着力强化技能培训，全面提升情报素养。一方面要加强自身专业人才队伍建设，健全综合情报部门人才选拔制度，提升情报分析研判能力。2016年8月，公安部情报中心正式下发《全国公安综合情报专业人才库管理办法》，中心需积极贯彻落实，建设一个完善的情报人才库。另一方面要对各业务警种开展业务指导，加强教育培训工作。专业队伍建设是公安“大情报”系统建设的根本，只有建设一支情报分析研判的专业队伍，才能确保“大情报”建设的长效性。首先要强化人员的情报意识，切实提高民警情报意识和能力水平；其次要加强培训交流，加强综合情报部门民警与各专业警种情报民警之间的沟通交流，有计划地对各专业警种民警开展练兵比武、集中培训、短期进修等多类型的情报分析、侦查业务培训。

（三）深度融合警种，完善警务协同工作机制。中心作为一个合成作战的平台，警种的深度融合应是工作的重心。当前，刑事犯罪日趋流窜化、智能化、隐秘化的趋势，只有建立各警种合成作战的工作机制，完善警务协同工作机制，才能解决打击办案力量分散、协同作战能力不强的状况，才能发挥整体作战合力，提高破案水平和破案效率。

首先，要详细梳理工作流程、工作机制、工作考核等方面内容，对警种融合过程中出现的难点、痛点仔细研究，列出问题清单，逐一完善、逐一解决。其次，要积极发挥中心的主体作用、系统性作用，对警务情报信息工作进行指导、管理和服务，强化全局情报信息主导警务的综合运用和实战效能，为基层提供“一站式、24小时”服务。切实发挥中心的“指挥作用、案件分析作用、支援协调作用、情况综合作用”，并且不断调整自身工作模式、提升工作效能，实现良性可持续运行。最为重要的是，应在分局层面突破现有体制、机制束缚，整合情报、信息、技术和人力资源，搭建警务情报“云”平台，建立警务情报“导侦、导防、导稳、基础信息保障”的情报信息主导警务工作新模式，从根本上完善警务协同工作机制。

现代化的警务模式为警务工作带来了创新和变革，但是在现代化的进程中，传统与现代需要有机结合，才能应对当前错综复杂的治安形势。中心的工作还在不断地探索和开创之中，还需紧跟时代步伐，需要紧紧围绕立体化社会治安防控体系升级版、提高效率服务实战、重大安保活动、创新工作打造亮点等目标开展工作。按照“面向全警、立足情指、着眼未来”的要求，坚持“平战结合、强而不大”的定位，在大局下合作、在合作中融合、在融合中创新，进一步健全工作机制、理顺部门关系、密切协作配合，努力成为吴兴公安工作提档升级的主引擎、助推器。

四、结论

“情指行”一体化警务模式代表着传统警务向现代警务的升级转型，促使“汗水警务”到“智慧警务”的转型，推动警务工作的规范化、系统化和制度化，对精确警务、高效防治、治安维护起到正向作用。情指联勤中心的设立是“情指行”一体化警务模式在实际运用中的生动体现，它汇聚情报信息，打破警种壁垒，切实成为公安大脑，顺应了信息化时代下智能、高效、实战的警务要求。

吴兴分局坚持精确警务理念，以“情勤联动、情指联动”为目标，为基层公安机关提效减负，以科技护航公安工作，促进警务流程再造，推动警务体制机制创新。其运行模式和工作经验值得各地学习与推广。