当前消防监督管理工作典型问题分析及对策研究

2018-02-07宋俐俐

中国人民警察大学学报 2018年4期

宋俐俐

(陕西省公安消防总队，陕西西安 710018)

近年来，随着我国经济和社会的快速发展，社会、政治、经济等各个层面发生了巨大的变化，人民群众对消防安全的需求明显提升[1]，消防工作的社会关注度、参与度越来越高。特别是党的十九大召开以后，安全发展的地位全面提高。与之相悖的是，我国社会基础设施建设的步伐还明显跟不上时代的进步，尤其是消防安全问题最为突出。近些年来，越来越多的人投入到消防监督管理研究工作中去，但大多数研究都主要围绕着从事消防监督工作的主体即执法警力的不足及素质不高，社会消防意识淡薄等，很少有人关注消防安全责任体系建立的不完备和非法违法建筑的大量存在对消防监督管理工作的影响。为此，笔者结合自身工作实践，就当前消防监督管理工作中存在的几个典型问题进行分析探究，并提出解决对策。

一、当前消防监督管理工作存在的典型问题

(一)消防安全责任体系落实不到位

落实消防安全责任是做好消防工作的基石，但是在长期的消防工作实践中发现，“逐级消防安全责任制”落实的效果并不理想，主要表现为：一是消防安全的领导责任划分不明确，消防工作协调机制不够完善。当前大部分地方消防工作由兼任政府副职的领导分管，在一定程度上弱化了党委政府的集体领导，副职领导所调动的行政力量和公共资源有一定限制，难以上升到“一把手”工程，力度和效果相对较弱[2]。二是行业监管难以形成合力，行业部门对依法监管的理解存在歧义，对抓本行业、本部门消防工作的认识不到位，主动性、积极性不高，在一些领域的监管上甚至相互扯皮推诿，各部门各司其职、联动互动抓消防的局面尚未完全形成，部门依法监管难以落到实处。再者，追责事后性造成部门忽视日常消防责任。我国对安全事故责任追究一般是较大以上安全事故后的追责，其追责面和概率毕竟有限，对尚未导致严重后果的失职行为不能及时进行警示性问责。由于缺乏评判标准，行政监察部门也难以公正、客观、有效地监督各行业部门履责情况。三是基层消防网格化监管乏力，基层消防监管组织力量薄弱，乡镇(街道)依托安监、综治、专职消防队等成立的消防工作站多为合并办公，多块牌子，一套人马，专职人员配备不到位，缺乏专业的监管队伍，作用发挥不明显，消防工作组织体系不健全。一些乡镇(街道)的工作责任不够明晰、机制不够健全、运行不够高效，仅仅定于“划网格”，没有开展常态、动态管理，同时受人员编制、经费保障、装备建设等因素制约，基层网格管理员队伍不稳定、积极性不高、业务水平不高，导致“横向到边、纵向到底、全覆盖、无盲区”的消防管理网络未能真正形成。四是社会单位主体责任缺失，消防安全责任人思想认识不到位，消防安全管理人专项职责不明晰，大量社会单位没有明确消防安全管理人及其职责，自动消防设施操作人员、控制室值班人员等特殊岗位人员流动性大，职级待遇低，难以发挥作用。五是消防技术服务机构执业责任缺失，建设工程消防设计、施工、监理单位等具有特殊消防职责的主体单位，为了寻求最大化利益，忽视维护公共消防安全的法定职责和执业准则，造成先天性火灾隐患大量滋生。

(二)非法违法建筑大量存在，源头性火灾隐患难以整治

非法违法建筑就其形成原因和所在区域类型来说，主要有两类：一类是城区的历史遗留问题建筑。有的是因违法违纪案件产生的问题建筑；有的是未进行消防设计审核和验收，并已投入使用多年的建筑；有的是拆迁安置的“三边”(边申请、边审批、边施工)建设工程，建成后却又无法办理有关国土、规划等手续；有的是擅自改变土地功能，如原批准为工业用地，现作为商业或住宅用地，无法办理有关手续；有的是在城市空地、建筑之间、安全通道、楼宇屋顶等地搭建的临时建筑。另一类是工业非法违法建筑。地方政府大力提倡招商引资，为企业建设在政策上“开绿灯”，企业边办证、边施工、边投产等现象突出，新建工业园区未编制或同步落实消防规划，企业未进行消防设计审核、验收或备案手续等现象较为突出。就陕西省而言，据统计2017年就有12 826家单位的违法建筑未办理审核验收手续擅自施工使用，是按规定申报审核验收项目的2倍多。

(三)消防监督执法警力不足，制约了消防监督工作的开展

当前我国正处于国民经济跨越式发展、经济结构调整转型期，各类复杂型建筑、地下建筑、多样的人员密集场所呈井喷式发展，消防监督执法人员不仅要负责此类建筑(场所)的建审验收、开业前检查，还要负责日常运行过程中的监督检查及消防宣传。由于监督执法人员流动性大，队伍人员很不稳定，难以保留住业务骨干，消防监督管理工作缺乏连续性和长远规划。就陕西省而言，据统计2017年全省831名监督员总共检查社会单位325 973家，平均每人检查392家单位，工作强度之大可见一斑。公安派出所承担着本辖区具有一定规模单位和场所的日常消防监督检查、消防宣传及火灾调查等工作，内容较为宽泛且具有一定的专业性，必须具备相应的专业素质。但是，多数基层派出所警力不足，掌握的消防知识有限，远远达不到专业消防监督管理工作的要求。因此，很难发现火灾隐患，无法高效开展消防行政执法和火灾调查工作，所发挥的作用也十分有限。

二、解决当前消防监督执法工作中存在问题的对策

(一)实事求是，贯彻消防工作的总方针

一是要建立健全消防安全责任制，以法规形式明确“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”消防安全责任制的总原则。明确地方各级政府主要负责人为消防工作第一责任人，分管负责人为主要责任人，班子其他成员对分管范围内的消防工作负领导责任。县级以上政府有关部门要按照“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”的要求，在各自职责范围内依法依规做好本行业、本系统的消防安全工作。推动社会单位严格落实安全自查、隐患自除、责任自负的主体责任，单位法定代表人、主要负责人要依法对本单位、本场所消防安全全面负责。区分一般单位、重点单位、火灾高危单位的消防安全职责，坚持权责一致、依法履职、失职追责，对不履行或不按规定履行职责的单位和个人，依法依规追究责任。二是对行业部门应当承担的消防工作职责进行分类细化，要明确各行业部门的消防工作领导组织和职能机构，自上而下建立起消防安全责任链条，结合行业特点自主部署针对性的消防工作，做到分类排查、分片整治、分批销案。属行业部门联合监管的，要做到并联审核、共同验收，严把消防安全关口。要强化行业部门消防工作履责考核及监管追责，进一步明确公安机关消防部门对行业部门履责执法监督的内容和形式，对行业系统发生的火灾事故，做到分类统计和处理。三是加大基层消防网格管理工作。乡镇(街道)党委政府是落实消防安全监管的最有力抓手，是解决“最后一公里”问题的关键所在。乡镇(街道)要牢固树立隐患整治治标之策和治本之举必须同步部署、同步推进的理念，深入推进消防安全网格化管理，成立消防工作站，配备专职副站长和工作人员，健全隐患排查、督改、抄告、联合执法、信息共享等制度，不断完善网格化管理运转机制，开展“实名制”网格排查，同时建强村(居)末端消防网格管理员队伍，强化各级网格人员业务培训，落实经费保障和奖惩措施。要针对产业类别、建筑结构和隐患特点，分类制定行业整治标准，建立整治样板，落实物防、技防和人防措施，切实解决一批久治不愈的火灾隐患“顽症”。目前，陕西省已建立消防大网格1 467个，网格员4 977人；中网格21 267个，网格员27 398人；小网格71 328个，网格员80 682人。四是要落实社会单位主体自我负责责任体系建立。要以“户籍化”管理为牵引，建立社会单位数字身份证，落实消防管理定期报告备案和重大事项媒体公示制度，建立消防安全管理诚信平台，推行黑名单制度，探索建立职业消防管理人制度，大力发展规范社会专业培训机构。要坚持“抓大不放小”，建立与小单位、小场所消防安全管理配套的社会末端管理服务体系[3]。

(二)解放思想，突破消防工作的旧思路

国家应制定出台或修订相关法律法规，减少消防行政审批的前置条件。依据现行《中华人民共和国消防法》和《建设工程消防监督管理规定》的要求，所有工程项目必须在取得建设工程规划许可证后才可以进入消防审批程序，但由于土地使用性质的制约导致项目无法顺利取得规划许可证明文件，从而无法正常申报消防行政许可，客观上造成了项目已建成却未经消防设计审核、验收的局面。笔者认为，消防审查应该定位于技术审查，不应该以别的部门的审批意见作为前置，应将消防技术审查和行政审批剥离或者直接彻底地将消防部门的行政审批职能取消，纳入住建部门审图中心的业务范围，出具施工图审查合格证即认为审查合格，这也符合目前行政审批制度改革一直倡导的减少审批事项，实现集约审批，一站式服务的宗旨。如果说修订完善法律法规是从法律层面破解消防违法非法建筑难题的话，那么将本质安全理论应用到消防监督管理层面，提出构建消防本质安全型建筑，则是从技术层面解决非法违法建筑的问题。本质安全(Intrinsic Safety)一词源于20世纪50年代世界宇航技术界，是指电气系统具备防止可能导致可燃物质燃烧所需能量释放的安全性，这主要是设计电气设备的防爆构造，有了这种构造，电气设备在正常状态下或发生事故时，所产生的火花、电弧以及高热等不至于引燃爆炸性气体[4]。本质安全也就是指通过设计等手段使生产设备或生产系统本身具有安全性，即使在误操作或发生故障的情况下也不会造成事故。既有的违法非法建筑，只要通过优化系统配置，增强消防主体、消防设施设备、消防环境、消防管理四大要素的交互协调，达到本质安全消防要求，消防部门即可出具相关行政审批手续。

(三)勇于实践，积极探索消防监督管理新模式

面对消防监督执法警力不足的现实问题，公安机关消防部门要积极创新消防监管方式，积极培育和发展社会力量尤其是专业力量参与消防工作。通过依靠和发挥消防中介组织向社会单位提供消防安全管理监测、消防技术咨询、消防设施检测、消防宣传教育培训、消防安全评估等服务，实现社会单位的自我管理，让社会消防安全责任主体回归社会。按照建设和发展智慧型消防城市的总目标，依托现有网络资源，以互联网和城市宽带网为载体，综合利用数字技术、计算机技术、卫星技术和通信技术等现代技术手段，对城市消防安全基础设施、消防安全重点单位、乡村、社区等与城市公共安全相关领域的内容进行数字化处理，建立城市消防电子政务系统，构建智慧型公共消防安全体系。积极构建以公安消防队伍为主体，合同制消防队伍为补充，消防文职人员以及乡镇消防巡防队、保安消防队、企业专职消防队等多种形式消防队伍并存的消防力量体系，推进微型消防站建设。探索消防文员参与消防监督执法，对于执法资格考试合格的消防文职人员，可安排到辅助执法岗位，有效弥补消防警力不足的实际问题。消防业务是公安业务的重要组成部分，派出所工作是公安工作的根基，要积极推动各级公安机关将公安派出所消防监督工作纳入公安整体工作，同部署、同检查、同考评，建立完善的考评和奖惩激励机制，积极争取地方财政支持和政府经费补贴，充分调动公安派出所工作积极性，推动派出所消防监督工作向“科学化、法制化、规范化、高效化”的方向发展。