罗忠桓

（中共怀化市委党校 公共管理教研部，湖南 怀化 418000）

行政价值的关系是行政客体对行政主体的关系，即行政机关的行政活动对社会民众的积极意义和有用性。“行政机构是为了在不同时期追求不同的价值观而得以存在的。”［1］行政价值观影响着行政价值的实现。公共行政的终极价值在于，对社会民众要有用，能够持续地、最大限度地增加其福祉，个人能得到最大限度的发展。这在马克思有关政府理论中有充分的论述。从围绕行政活动“以什么为目的”“做了什么事”，发挥了“什么作用”，民众的“获得感如何”来审视，改革开放历史波涛汹涌，行政价值也因此不断转变和回归：在价值关系上经历着从客体向主体的转变过程，从价值形态上经历着从工具价值向目的价值的转变过程，从价值实现途径上经历着从管理向服务的转变过程。但也存在遗憾，无论从行政价值理念、行政价值实现方式、行政价值形式、行政价值的增量来看，行政价值的转变还任重道远。而党的十八大以来的五年，以习近平同志为核心的党中央推进“四个全面”战略落地，披荆斩棘，砥砺前行。毫无疑义，行政价值的转变迎来了又一个更好的春天。党的十八届三中全会提出了要把实现社会主义国家治理现代化作为新时期的重要目标，国家治理现代化体系中，行政治理现代化是重中之重，这也为行政价值的转变和优化赋予了新的时代内涵。

一、改革开放以来行政价值转变的历程和特点

（一）党的十一届三中全会到党的十八大前行政价值转变的历程和特点

1.行政价值关系从“客体”到突出“主体”。这个历史阶段，逐步建立起以民为本的行政价值观，实现了政府和民众在主客体关系上的转换。

党逐步确立以人为本的理念，这是行政价值转变的政治基础。邓小平提出要以群众利益为准绳，把“群众赞成不赞成，反对不反对，同意不同意，高兴不高兴”作为一切工作的评判标准。江泽民提出要以群众为本，始终代表最广大群众根本利益。胡锦涛强调了权为民所用，情为民所系，利为民所谋，立党为公，执政为民的人本理念。党的十六届三中全会提出了“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续发展观、促进经济社会和人的全面发展”的科学发展观。以人为本的思想是科学发展观的核心，这是行政价值一个里程碑式的发展节点，是要树立以人民群众的意愿、根本利益实现为目标的民本位价值观。

改革开放围绕解放生产力和发展生产力，建立新的社会生产关系，把人从原来的生产单位、单位社会中解放出来，这是民众成为行政价值主体的前提。从单位社会到社区社会的转变，是一种社会组织结构的变迁，是政府授权单位在辖域开展管理与服务转向政府直接为民众提供公共服务上来。例如，改革先后两次把农民从生产关系中“解放”出来：农村联产承包责任制和双层经营体制的建立，把农民从集体生产活动中“解放”出来，个人自由进行生产经营活动；1992年开启的市场化改革，把农民从农村土地上“解放”出来，自由进城务工经商兴业。在城市，单位的社会服务职能被剥离了出来，直接由政府和社区为民众提供管理与服务。

2.行政价值实现方式是从“管理”到突出“服务”。从价值实现方式看，显著的特点是从注重公共管理转变到公共服务。

第一，逐步建立起服务型政府。要保证民众成为行政价值的主体，要改变政府模式。从政府产生以来，已经产生三种政府模式，即以君主为本位的统治型政府模式、以政府及其官员为本位的管理型政府模式和以民众为本位的服务型政府模式。实践证明，服务型政府模式，无论从理念、体制机制、职能，还是从价值上看，都是目前来说最好的政府模式，是充分体现民众作为行政价值主体的政府模式。中国行政体制改革的目标是建立完善的公共服务型政府。这是在建立市场经济的前提下，发挥市场的基础性作用发展到一定阶段提出来的。党的十四大到党的十六届三中全会之前这段时期，重点推进了政府的机构改革、职能转换，尤其是简政放权，推进政府和市场的关系、政府和社会的关系的调整。尤其是在2001年加入WTO后，政府以民众至上的服务理念加快形成，这段时期创新运作的政务服务中心，从体制机制上落实了民众作为行政价值主体的理念。2004年12月21日，时任国务院总理温家宝在中央党校省部级领导干部“树立科学发展观”专题研讨班上，首次提出了“努力建设服务型政府”的行政发展目标，写进了2005年的《政府工作报告》。2006年10月，党的十六届三中全会通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，明确提出了建设服务型政府的目标要求，并就服务型政府的宗旨、职能设置、管理与服务方式作了原则性规定，突出了以人为本的价值理念。2007年，党的十七大报告把建设服务型政府作为坚定不移发展社会主义民主政治的任务和目标。在此基础上推进了多部门体制改革，确保政府职能从管理为主转向服务为主，解决诸如“市场失灵”的问题。

第二，提供多样化的公共服务。服务多样化是行政改革的一个重要成果。制度性服务、秩序性服务和福利性服务是服务多样化的三个重要方面。一是制度性服务，主要是改革不适应人民主体地位要求的制度体制机制，从社会发展的角度，人民需要的程度、改革与发展的和谐度等方面不断着力，建立健全制度体系，为社会发展，为人民群众生产生活、干事创业、休闲娱乐提供一个科学有效的制度环境。二是秩序性服务，主要通过加强市场监管和社会管理来保障的服务。通过市场监管，保障市场秩序理性。通过社会管理，实现社会秩序稳定。改革开放的过程，一手抓发展，一手抓稳定与秩序，两手都硬，为人民群众成为行政价值主体提供了实践的保障。三是福利性服务，主要是通过改革和发展民生事业，举力发展教育、医疗、社会保障、公共基础设施，着力解决人民群众需求和期待的公共产品供给不足的问题。这方面，历次党的代表大会报告和历年政府工作报告，都把民生事业作为重要工作来加以强调。“国计”与“民生”作为“车之两轮、鸟之两翼”。

第三，改革服务的提供方式。公共服务的提供方式由政府“包揽”服务到社会提供服务。服务方式的多样化是政府推进行政方式改革的结果，通过实现政社、政企分开后，原先通过政府举办和直接管理的企业直接提供服务的方式退出了历史舞台，取而代之的是政府主导、社会参与的公共服务模式。这种变化的主要特点如下：政府通过改革，推进公共服务社会化改革，直接由社区、志愿者组织提供服务；从直接生产服务到购买服务。过去政府通过自己的人在“前台”直接服务，毕竟政府人力和能力有限，与公共服务需求的增长形成矛盾，购买公共服务方式应运而生，顺势而为。政府出钱，定标准，企业或社会通过竞争的方式与政府签订服务提供合同，按照合同要求供给服务。这样，政府走向了“后台”，但服务的数量和质量不是降低了反而是提高了；从独自提供服务到合作提供服务。在提供公共服务的过程中，从过去政府“为民做主”的工作方式转变为与社会协商、协作的工作方式。诸如“行政合同”“BOT”“PPP”模式都是政府与社会合作提供公共服务的实践。

3.行政价值形式从“秩序”到突出“效率”。行政价值存在的形式是一个多层面多维度的，考量改革开放40年政府追求的行政价值形态和形式，主要是三个：秩序、发展、效率。但从权重看，追求发展的目标价值、追求效率的过程价值是历史公认的两个突出方面。

第一，以发展经济为先。邓小平同志提出了“发展是硬道理”的思想，这是指导40年改革与发展的行动指南。党的十一届三中全会确定的“一个中心、两个基本点”的基本路线，核心是以“经济建设为中心”。经济发展、GDP是整个工作的指挥棒，各项工作都要围绕GDP这个中心来开展，凡有直接相关的就进行，凡不增加GDP数量的就让行。对一个地方的评价，对官员绩效的考核，主要是建立在经济指标的衡量上，以致政府被称为“发展型政府”。

第二，效率至上。发展以经济为中心，经济以效率为上。众所周知，效率优先是改革开放发展的一个基本原则。所谓效率优先，具有多个层面。从宏观层面看，国家允许有条件的，包括资源禀赋的地区率先发展，有能力的人通过合法劳动先富起来，实施不平衡发展战略。这样，东部沿海开放地区率先获得了快速的发展，一部分经商创业的人先富裕了起来，实现了分配的效率原则。效率是市场经济的原则，1992年，邓小平在“南方谈话”中明确提出贫穷不是社会主义，平均主义不是社会主义、市场机制资本主义可以用、社会主义也可以用的著名论断，从而确立了市场经济体制改革的方向，中国进入了市场经济时间。发展市场经济，就是从机制上解决发展和分配的效率问题，逐步打破以前分配的平均主义原则。从政府自身来说，效率是行政的基本原则。

第三，兼顾公平。效率至上，客观上导致了区域差距、城乡差距、一部分人与另一部分人的差距扩大的趋势。为此，2012年，党的十七大报告提出“初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平，逐步扭转收入分配差距扩大的趋势。”兼顾公平原则也就应运而生。在实践上，政府在推进小康社会、和谐社会建设，实施西部开发战略，推进新农村建设，改革和健全医疗和农村养老保障体制，废除农业税，推进城乡统筹发展、推进公共服务均等化等，都是从唯效率到兼顾公平的重要体现。同时，积极处理稳定、改革与发展的关系，把改革的力度、发展的速度和人民群众可以承受的程度结合起来。

党的十八大以前的30余年，行政价值转变的成就无疑是巨大的，特别是党的十八大以前的10年，“政府职能要朝着创造良好发展环境，提供优质公共服务，维护社会公平正义转变，机构设置和人员编制朝着科学化、规范化、法制化的根本转变，行政运行机制和政府管理方式朝着规范有序公开透明，便民高效的根本转变。”［2］这是“中国梦”实现的伟大征程的光彩一页。另一方面，毋庸讳言，也存在行政理念、行政职能、行政方式与行政价值“异化”的问题，这是改革的硬骨头和深水区。

（二）党的十八大以来五年行政价值转变的历程与特点

1.从以人民为中心的原则出发，深化行政价值关系转变。以人民为中心的思想是对代表人民的根本利益、以民为本、以人为本的思想的继承和发展。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持以人民为中心的发展思想，多维度多层面指明了政府行政价值的发展方向。

第一，突出人民性原则。“民之所忧，我之所思；民之所思，我之所行。”人民性是马克思主义政党的根本属性之一，也是现代政府理论公认的政府的本质属性。2012年，习近平当选总书记后答新闻记者时指出：“我们的人民热爱生活，期盼有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境，期盼孩子们能成长得更好、工作得更好、生活得更好。人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。”［3］在2013年的新年献辞中，习近平总书记再次宣示，要让社会变得更加公平正义。2015年，在十八届五中全会上，习近平总书记指出：“必须坚持以人民为中心的发展思想，把增进人民福祉、促进人的全面发展作为发展的出发点和落脚点，发展人民民主，维护社会公平正义。”［4］“要随时倾听人民呼声、回应人民期待，保证人民平等参与、平等发展权利，维护社会公平正义，在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展，不断实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益，使发展成果更多更公平惠及全体人民。”［5］以人民为中心思想，就是要把人民放在最高位置，发展要围绕人民、发展要回应人民，发展成果要服务人民。以人民为中心是政府和人民群众关系问题的一个根本定位，党的十八大以来，全面推进从严治党，就是要解决干部中存在的以“四风问题”为表现形式的以自我为中心的问题，推进简政放权改革，就是要确保以人民为中心这个原则的全面落地。

第二，更加突出公共性。习近平总书记指出：“权力姓公不姓私，只能用来为党分忧，为国干事，为民谋利。”［6］权力公共性是权力的基本属性之一。权力部门化、部门利益化、利益个人化的问题，在公共权力层面来看，就是权力异化为私人权力的表现。要实现权力的公共性：一要使权力在公共领域使用，二是权力要用来实现公共利益。为此，党的十八大以来重点采取了三项措施：一是推进党的群众路线教育，消除“四风”，防止权力异化；重拳治理腐败，实行“老虎”和“苍蝇”一起打，治理权力异化，以确保权力之“车”行驶在公共领域，行使在为人民服务的“轨道”上。二是大力推进审批方式的改革，推进政府权力退出。《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》规定：“凡公民、法人或者其他组织能够自主决定，市场竞争机制能够有效调节，行业组织或者中介机构能够自律管理的事项，政府都要退出。凡可以采用事后监管和间接管理方式的事项，一律不设前置审批。”［7］同时，建立健全相应的责任清单和负面清单制度。三是从方便政府到方便社会的目标落地。总之，中国行政改革的一个最重要成果就是发挥市场的决定性作用，政府着力从市场发挥作用的领域退回来，还权于市场、还权于社会、还权于公民，贯彻落实法治原则，推进依法行政，以全社会公共利益的视角来制定公共政策，实现公共服务，全面建立人民满意的服务型政府。

第三，更加突出回应性。习近平总书记指出：“我们不舒服一点、不自在一点，老百姓的舒服度就好一点，满意度就高一点。”［8］党的十八大以来，通过治理人民群众关注的官员腐败、“四风”问题，促进党的干部廉洁从政，自觉保持人民公仆本色等措施来强化党执政的回应性；通过推进政治、经济、文化、社会、生态“五位一体”建设来回应人民群众的期望和诉求。精准扶贫、精准脱贫等的全面推进和实现是党在新形势下写下的执政为民的浩大篇章。从政府来说，主要是解决公共产品和公共服务“供不合求、供非所求和供不应求”的矛盾问题，解决政府代替市场、政府代替社会、政府代替民众的供给“越位”问题，解决“九龙治水”的部门化供给错位问题，解决政府不管、社会不管的供给“空位”问题，消除政府管理与服务的“堰塞湖”现象，从而全面对接公共问题和人民群众的期待及需求。

2.从服务方式上发力，深化行政价值实现方式的转变。第一，优化政府服务。党的十八大以来，政府服务方式不断优化，服务质量不断提高，服务效能不断提升；以市场发挥决定性作用和方便群众为依据，大幅度精简和下放行政审批权限，优化管理与服务。从地方政府看，五年来，很多地方完善“四级政务服务体系”，实行“一门式、一网式”服务，一些地方延伸到了村级。有的地方积极推行“不见面审批”“最多跑一次”，开展“一次性”办结审批，实行首问负责、“首席服务官”等制度，全国行政审批改革已减少各类“奇葩证明”800余项。［9］通过转变政府公共服务方式，从根深蒂固的管制式服务转变到现代服务方式，从而极大地方便了群众。

第二，健全公共服务提供方式。党的十八以来，社会化的方式、市场的方式、公私合作的方式等公共服务方式运用日益常态化，公共服务从以政府提供为主转向以政府和市场及社会力量共同提供为主，从准确对接群众公共服务需求，确定公共服务的种类、性质和内容入手，不断优化基础性公共服务、经济性公共服务、社会性公共服务，实现公平性和公正性。李克强总理在政府常务会议上指出：“要放开市场准入，释放改革红利，凡社会能办好的，尽可能交给社会力量承担，加快形成改善公共服务的合力。”［10］2013年9月，《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》发布，标志着政府购买公共服务，企业和社会生产公共服务有了政府法规的保障。政府从直接生产向规划、制定标准、监督评价的作用转变，通过动态调整购买服务项目，优胜劣汰承接的社会主体，充分发挥市场和社会力量的优势，从而使人民群众享受到丰富优质高效的公共服务，改变了政府“一手包办”的方式。这既是治理的民主化，也是治理方式与技术的现代化。

第三，创新治理方式。分工是治理的基础，协同是治理的共识，法治是治理的基本方式。党的十八大以来，企业和社会成为治理主体的地位进一步得到巩固，政府主导、社会协同、广泛参与的公共治理结构不断完善。主要表现在：市场能办的，市场办，社会能办的社会办，成了简政放权的基本依据；政府、市场、社会相互合作，协同治理成为行动。政府内的部门协同、政府间的协同、区域协同、国际协同成为公共治理的基本方式，展现了公共问题治理的合作性特征；法治作为治理方式成了改革创新的主旋律。

3.突出公平正义，深化行政价值形态转变。第一，价值引领公平正义。习近平总书记指出：“实现社会公平正义是我们党的一贯主张，公平正义是中国特色社会主义的内在要求。”［11］党的十八届三中全会把促进社会公平正义、增进人民福祉作为全面深化改革的出发点和落脚点。党的十八届四中全会通过了全面推进依法治国的决定，《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》，以及《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》等，为公平正义编织了防护网。《关于贯彻落实党的十八届四中全会决定进一步深化司法体制和社会体制改革的实施方案》，夯实了公平正义的体制基础。

第二，努力践行公平正义。党的十八大以来，通过各种媒介的宣传，政府、企业、社会、群众对公平正义的价值观广为熟知，公平正义的社会共识不断凝聚；通过兜底社会保障，努力实现社会保障公平、教育公平和机会公平，保底公平正义；大力推进落实“五大”发展理念和精准扶贫，努力缩小收入差距、实现共同富裕，累加公平正义；通过法治思维，依法治理来保障公平正义；实行公平的发展观和公平的制度设计，让公平成为行政体制改革价值定位的核心要素。

第三，全力捍卫公平正义。党的十八大以来，做到“老虎”和“苍蝇”一起打，这是公平正义之战，是维护公平正义之战。腐败不只是思想问题、经济问题，更是涉及社会公平正义的问题。治理腐败，就是要从源头上开始抓公平正义。司法机关是维护公平正义的最后一道防线。切实履行公平正义的法治理念，通过合理办案、秉公办案、依法办案、纠正冤假错案等措施维护公平正义。落实法律面前一律平等，着力打通公平正义“最后1公里”，让人民群众感受到公平正义就在身边。

二、改革开放以来行政价值转变的启示

（一）行政价值建设的根本在于始终坚持人民性

罗伯特·B·丹哈特指出：政府属于它的民众。［12］这就是说，行政价值的主体是群众，而非政府。行政价值建设的根本在于始终坚持人民性。这是改革开放以来以实践证明了的一条成功经验。

1.不折不扣遵循人民价值主体原则。谁是行政价值的主体，谁是行政价值的客体，这是根本问题和方向问题。管理型政府很大程度上以自己为行政价值的主体，而服务型政府以人民民众为行政价值的主体。40年的行政改革，推进管理型政府向服务型政府转变，从方便政府自己向方便群众转变，不断完善服务型政府的理念、职能和体制机制，确保人民群众不断接近行政价值主体的地位。实践证明，有了人民为主体的政治制度，而缺乏相应的行政体制机制的话，人民成为行政价值的主体可能是一句空话；如果相应的行政体制机制不健全，人民成为行政价值主体将大打折扣。

2.不断推进行政民主化。坚持人民性原则，行政民主化是机制的保障。没有民主化的机制作为保障，人民群众就无法有效参与。从政府来说，行政民主化也是一种保证各方通过对话等方式参与、有效参与的行动机制。坚持让人民群众参与决策、监督，行政决策才能实现科学化；坚持社会监督，是保证政府不出错、出错能改正的机制。从政府和社会关系来说是协同行动的“伙伴”，“让我们共同寻找解决问题的途径，然后一起去实现它。”［13］改革开放以来，通过健全政务公开制度、行政听证制度、行政咨询制度，逐步确保行政民主化。推进国家治理体系和治理能力现代化，一个重要的要求是不断完善行政民主化的内核和外在形式。

3.建设回应政府。管理型政府和服务型政府都有服务职能，但前者是主要以自身想法为出发点的“供给”，是政府“配餐”，后者是紧跟服务对象意愿的“供给”，是群众“点菜”，即回应群众的需求，管理追求的是行政过程的效率、公正、廉洁、法治和行政结果的效能，强调的是工具价值，而服务追求的是行政活动对服务对象的意义和有用性，强调的是终极价值。回应政府是以人民为中心的体现，是现代政府的重要理念和制度，体现了解决公民诉求、对公民负责和为公民服务的价值目标。改革开放推进了中国的现代化进程，政府行政活动比以往任何时候更贴近民众，更契合民众，更舒心民众。但是，行政价值和社会期望之间的矛盾依然不可忽视，政府存在“供不应求、供非所求、供不合求”的问题。“供非所求”体现的是供需脱节，问题的关键是政府的价值方向和民众的价值方向的偏差，是政府的“自意愿”和民众“他意愿”的脱节。“供不合求”主要是行政活动产出结构与民众期望的脱节。“供不应求”在于政府的责任和担当，行政产出数量达不到民众的需要，从而导致民众对政府行政方式的改变、政府服务质量和政府效能的认可度不够高。

（二）行政价值建设的基础在于全面贯穿公共性

1.强化行政的公共性理念。政府建构公共性，就是要消除权力部门化、部门利益化和利益个人化的自利性现象，推进权力公共化、决策公共化和利益公共化。权力部门化的一个结果是“部门利益化”。如行政审批成了部门的“摇钱树”。“部门利益化”的结果是“利益个人化”，权力不用来谋求公共利益，实现公共利益最大化，而是谋取部门、官员个人和少数人的利益。公共性是行政管理体制改革的核心价值［14］和原则，是行政管理的本质属性之一，是政府的合法性的内涵。政府在本质上不是一个“经济人”，而是一个“公共人”，寻求社会公共秩序和社会公平，追求的是公共利益的最大化，绝不是私人利益的最大化。

2.推进部门行政向公共行政转变。行政权力远离公共性的结果是“行政权力部门化、部门利益化和利益个人化”。无论是在市场经济体制建立初期，还是市场发挥基础性作用的后期，权力的部门化问题相当突出，如部门红头文件“满天飞”，作用甚至大过法律。党的十八大以来，通过发挥市场的决定作用，推进审批制度改革，部门行政向公共行政转变，行政公共性建设取得了重大成就。推进行政治理体系和治理能力现代化，核心是推进权力公共性建设，建设公共行政。

3.夯实公共精神养成。“公共性是公共精神的根本属性。”“公共性意识和行动自觉有赖于良好的公共精神土壤。公共精神的内容涵盖了包括民主、法治、公平正义、服务、责任、和谐等几乎所有具有普世价值的理念与服务型政府应当具有的品质。”［15］公共精神养成是全社会共同的责任，但首先是公职人员的责任。公职人员必须树立公共意识，诸如公共角色意识、公共责任意识、公共行动意识等。

（三）行政价值建设的任务在于实现公平正义性

1.把公平正义摆在首位。“公平和效率是社会主义的两大价值目标，公平是社会主义的核心价值和首选目标。没有公平就没有社会主义，更没有社会主义现代化的顺利实现。”［16］公平作为行政价值的核心要素，要求政府公平地行使权力，实现和维护社会的公平正义。党的十八大以来，遵循创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，从“效率至上、效率优先”转到“坚持效率，强化公平”的行政价值观，把“社会公平”的价值追求贯穿于行政的全过程。“社会公平包含着对包括组织设计和管理形态在内的一系列价值取向的选择，包含政府提供服务的平等性、公共管理者在决策和组织推行过程中的责任和义务、公共行政管理的变革、对公众要求做出积极的回应，而不是以追求行政组织自身需要为目的。”［17］

2.以公平促效率。效率和公平本质上是一致的，没有效率何谈公平，没有公平效率哪能持续、持久？只有维护实现公平，才能不断增进效率。汲取“效率至上”的教训，正视“效率优先”的时代缺陷，走以公平促效率之路，是公平与效率关系在新时期的一个遵循。以公平促效率，更有效率。习近平总书记指出：“共享发展注重的是解决社会公平正义问题。让广大人民群众共享改革发展成果，是社会主义的本质要求，是社会主义制度优越性的集中体现，是我们党坚持全心全意为人民服务根本宗旨的重要体现。这方面的问题解决好了，全体人民推动发展的积极性、主动性、创造性就能充分调动起来，国家发展也才能具有最深厚的伟力。”［18］以公平促效率，要做到以公平带动效率，以公平协调效率，以公平制约效率、以公平保障效率。

3.以效率促公平。以效率促公平，更加公平。注重效率，忽视公平的问题，体现在效率与秩序、公平的脱节，公平与效率的背离，说到底是经济发展与社会发展的偏离。习近平总书记指出，我国经济发展的“蛋糕”不断做大，但分配不公问题比较突出，收入差距、城乡区域公共服务水平差距较大［19］这是一个教训。应把起点公平、机会公平、结果公平贯穿于发展的各项制度和政策之中，在发展中贯穿公平，在追求效率中促进公平。让一部分人、一部分地区先富起来是发展的效率，但是，要实现先富帮后富，先发展帮助后发展，共享发展，才是公平。