肖向前

（中共肇庆市委党校 党史党建教研室，广东 肇庆 526070）

中国特色社会主义政治制度决定了在较长时期内实行直接与间接相结合的民主选举制度，在农村地区则实行直接民主选举的基层自治制度。在这种制度下，出现了村党支部委员会和村民委员会（以下简称“两委”）二元权力主体，两者的矛盾日渐呈现紧张化趋势，为化解“两委”矛盾，各种对策建议和解决方案纷纷出台，其中“一肩挑”模式广受推崇。

一、“一肩挑”模式的缘起

我国为了规范农村基层自治组织和基层党组织架构，先后颁布了《村民委员会组织法》（1998年）和《农村基层组织工作条例》（1999年），由此带来了农村基层管理权力结构的转型，原来党组织是农村基层管理的唯一权力主体，演变成党组织和村委会并存的二元权力主体。这种制度设置的优势明显，既保障了党的领导在基层的延伸，又体现了基层民主选举和基层村民自治的落实。然而，这种制度在实践过程中的弊端也日益凸显，主要表现为村党支部委员会和村民委员会之间的矛盾冲突，其性质就是国家党政权力与基层自治权力的冲突，是党的“政务”和村的“事务”的冲突。

为了解决“两委”矛盾冲突，各地方政府尝试了“两票制”“两推一选”和“一肩挑”三种农村基层选举模式。“两票制”模式的主要做法是：在村支部书记选举过程中，必须先经过村民的信任投票和党员投票环节，获得过半票数的候选人才能参加党支部选举。“两推一选”模式的主要做法是：先由党员和村民代表推举初步候选人，再由上级党委综合考虑初步候选人的民意基础和任职条件来确定正式候选人，最后正式候选人才能参加党员大会的选举。“一肩挑”模式则是在“两票制”和“两推一选”的基础上改进和完善了选举方法，具体做法是：党支部书记拟任人选要先通过村民大会当选为新一届村委会主任，然后通过党内选举为党支部书记；如果党支部书记拟任人选没能当选村委会主任，则免除其党支部书记拟任人选资格，让新当选的村委会主任通过党内选举为党支部书记；如果新当选的村委会主任不是党员身份，基层党组织对其进行积极培养和发展其入党，然后通过党支部选举成为党支部书记。以上做法最终目的都是实现党支部和村委会的“一肩挑”模式，形式上是两套班子，实际上是一套人马。

事实上，“党政、社会、选民”三方对于“一肩挑”模式的认识、论证和推广并不是一个同步的过程。“一肩挑”模式最初是在基层创制出来的，早在20世纪90年代初山东省部分地区就尝试了村支书和村主任“一肩挑”，此后“一肩挑”模式引起了社会的广泛关注，也引发了学界的激烈争论。经过十多年来的实践检验，由于“一肩挑”模式不但有助于缓解“两委”矛盾，还有利于提高党在农村基层执政能力建设，因此得到党政部门的认可和推广。

二、我国理论界对基层民主选举问题的研究

著名政治学者俞可平认为，“村民自治为核心的农村基层民主意义重大，是改革开放后我国农村最引人注目的政治发展。”［1］郑州大学刘学民教授认为“两委”矛盾的焦点在于：“村党支部书记强调自己的‘领导核心地位’，而村委会主任则强调自己的‘民意代表性’，‘一肩挑’模式是解决‘两委’矛盾的有效尝试。”［2］山西大学教授董江爱极力推崇“一肩挑”模式：“既避免了‘两委’之间的争权夺利，也避免了‘两委’相互扯皮和推诿，减少不必要的冲突和内耗，增强了村干部之间的团结协作。”［3］湖南省社会科学院研究员方向新提出不同意见：“不能把‘一肩挑’视作包治‘两委’矛盾问题的‘灵丹妙药’，如果不从制度上加以监督和限制，极易出现‘一把手’权力滥用。”［4］华中师范大学徐增阳和山东科技大学任宝玉指出了‘一肩挑’模式的局限性：“该模式对于解决个人间冲突是有效的，但对于解决组织间冲突的是有限的，而对解决权力间冲突则无能为力。”［5］诸多观点，不一而足。

总体而言，这些学者客观评价了“一肩挑”模式的积极效果，也理性分析“一肩挑”模式存在的问题，体现了学术研究的端正态度。然而，这些学者只是从特定的层面和角度对“一肩挑”模式进行研究和论证，因此，得出的结论往往有失偏颇，不能有效兼顾到各方的利益诉求；有些学者从具体的个案切入进行研究，在描述现状问题的基础上，欠缺深入调研分析就得出简单结论和不成熟的对策建议；还有些学者从民主政治和权力来源等法理高度去研究和评判“一肩挑”模式，其研究成果尽管具有一定的理论深度和学术价值，但付诸实践时显得不够接地气，可操作性不强。

笔者在研究“一肩挑”模式时，尽量避免上述不足之处，从适应当前中国政治生态的角度出发，分别从“党政、社会、选民”三方视角分析“一肩挑”模式的实施困境和破解路径。对于党政部门而言，建立良性、有序的基层选举模式是贯彻落实基层民主自治的重要内容，是关系到我党执政能力和执政水平的重要事情，其主要目的是维护基层和谐稳定、优化基层管理班子结构、促进地方经济社会的发展；对于社会公众而言，主要关注基层选举和“一肩挑”模式能否真正落实民主和体现民意，站在学术中立角度追求公平正义和保障民主权利；对于基层选民而言，其主要关注是否按照自己意愿选出德才兼备的村干部，能否带领好、实现好、维护好村集体和村民的现实利益。

三、“一肩挑”模式的困境

（一）党政部门的问题

1.强制推行“一肩挑”，适得其反。就党政层面而言，可以看出中央和地方政府都是主张农村选举“一肩挑”模式的。2002年出台的《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》中，明确鼓励在村委会换届选举中实行“一肩挑”。地方政府在积极推行“一肩挑”模式的同时，还细化了具体目标任务。例如，广东省提出了“两个80%”的要求：村支部书记与村委会主任“一肩挑”比例达到80%以上，村支部与村委成员“交叉任职”比例达到80%以上。

尽管“一肩挑”模式在农村基层已经得到了广泛的宣传和推广，但在三年一度的换届选举中平稳实现“一肩挑”的难度依然不小，其主要阻力来自选民的意愿。笔者多次深入广东省肇庆市端州、高要、四会、怀集等地的农村地区调研，发现不少这样的案例：原村主任工作能力强、为民谋利、深得群众信任，但由于他们的非党员身份，当地乡镇党政部门为了推行“一肩挑”，强行把他们从村主任位置“拉”下来，引起村民极大的愤慨和反感。因此，如果不考虑各地方的实际差异，“一刀切”地强制推行“一肩挑”模式往往会适得其反。

此外，民众的焦虑情绪容易导致对“一肩挑”模式的信任危机，尤其是在经济相对发达的农村地区和城市郊区。由于这些地方的集体经济效益好、村民分红多，部分村民认为“一肩挑”模式产生的集权，使得村干部更容易为所欲为，村民对于自身利益可能受损的担忧，进而变成对“一肩挑”模式的抵触情绪。

2.基层民主制度安排有待完善。我国基层民主自治制度本质是保障基层人民群众的政治权利，但是，我们在执行上却偏重于加强党的执政能力建设，由此设计出“一肩挑”模式，明显偏离了民主自治的初衷。实行基层民主自治，不仅需要在制度、理念、权利上的自圆其说，更需要在实践领域中回归其本义，通过切实可操作的程序和方式来贯彻落实。否则，民主的理念就难以实现，民主的功能就难以发挥，民主的权利就难以保障，基层民主自治就会变成一纸空文。

真正的民主，不仅是程序的民主，更是实体的民主。［6］就程序民主而言，“一肩挑”模式的选举，由“党支部书记拟任人选”到“村委会主任”是经过普选的过程，确实是体现了全体选民的意识，保障了选民政治权利。然而，就实体民主而言，实际上是由党政部门始至终把控着整个选举过程，不管是候选人提名、拟任人选、任命和罢免程序，还是积极发展非党员身份的村主任入党，都体现了党政部门的领导和决策。况且，“一肩挑”模式的程序和环节众多，在民主政治基础薄弱的地方，容易出现监督成本过高和监督不到位的情况，给暗箱操作和权力寻租留下了空间。

“农民的政治发展权是保障农民自由而全面发展，实现社会公平正义的关键所在。”［7］随着农村地区经济社会的发展进步，农民民主意识的觉醒、民主诉求的提高，将要求更加简单和直接的实体民主，包括真正实现民主选举、民主决策和民主监督，届时“一肩挑”模式如果不加以改进将难以为继。

（二）社会层面的问题

1.对“一肩挑”模式的评价难以达成共识。就社会层面来看，“一肩挑”模式在理论界经过多年的争论，在主流上已经形成大体统一的积极评价，如“一肩挑”模式能够化解“两委”矛盾、加强党在基层的执政能力、减少干部职数和节约行政成本、减少决策环节和提高决策效率等。“一肩挑”模式在总体上得到认可，但还有个别地方存在较大争议，比如：认为其不能根本解决“两委”矛盾、导致“一把手”权力过于集中、容易滋生腐败、党政不分的历史倒退等。目前看来，尽管对“一肩挑”模式持积极评价者是主流，但持负面评价者也不少。

“随着中产阶级的队伍将逐渐壮大，由于受教育程度的增加，人民政治参与的意识会逐渐增强，这将对那些禁止扩大人民参与的执政党形成新的挑战。”［8］有学者在研究“一肩挑”问题时，为了避免落入西方所谓“民主与专制”范式的陷阱，试图用“人民当家作主”“人民民主专政”“基层民主治理”等理论来为“一肩挑”作辩护，论证“交叉任职”制度安排的正当性。尽管做出了很多努力，但实际效果离“深入民心、达成广发共识”还有较大差距。正因如此，才会出现“一肩挑”模式在党政层面极力推崇，而在社会公众心理层面存在疑虑的尴尬局面。

2.权力的过分集中与监督约束缺位。客观上，“一肩挑”模式在减缓“两委”矛盾冲突的同时，也带来一个现实问题：不论是村支书和村委会主任的“一肩挑”，还是“两委”成员的“交叉任职”，都会导致权力的集中。绝对的权力必然导致绝对的腐败，如果不从制度上加强监管，极易出现权力的滥用，尤其是身兼党支部书记和村委主任的“一把手”集权问题。

以前在村支部委员会和村民委员会并存的制度下，虽然可能存在“两委”的争权夺利和矛盾冲突，但有助两者相互监督、相互制约，可以对村干部是否奉公守法、公正廉洁进行有效监管。“一肩挑”之后，由于制度监管乏力，身兼数职的村干部大权在握，牢牢掌控着与村民生产生活息息相关的公共权力和公共资源，给腐败滋生提供了“肥沃”土壤。“一些‘村官’集党、政大权于一身，大小事务由其说了算，为了谋取私利方便不让群众了解村务和财务，一律暗箱操作，使民主管理流于形式。”［9］

（三）选民层面的问题

1.选民的功利主义与战略短视。就大多数选民来看，实行什么样的选举模式并不是其关注的焦点，他们缺乏强烈的政治意愿，更多是对现实利益的关注。随着中国市场经济的深化发展，实用主义和功利主义渐渐抬头，村民往往把获得实际利益和报酬作为价值判断的标准。深入基层调查发现，选民最为关切的是“村集体财产的经营和管理”和“村集体财务的公开和监督”，不少村民因为村集体收入和资产分配问题产生激烈纷争。调研还发现，部分农村地区的村民以参加投票选举或者参加村民大会耽误工作为由，向政府或者村委索要30—50元一次的误工费。

在“一肩挑”模式下，上级党委政府和村干部关系密切，不管是选举还是基层工作政策的落实都体现了政府的意图。因此，村干部和村民看问题的立足点和眼界视野就出现较大差距，村干部更多是从整体性和宏观性把握施政方向和作出决策，但是村民更多考虑的现实利益、短期利益、眼前利益，缺乏集体意识和责任感，难以理解上级党委和村干部的长远规划。另外，部分腐败村干部的负面影响也加重了村民对村干部的不信任感，造成紧张的干群关系，在这种环境下，打击了那些“能干事、想干事、干成事”的村干部积极性，这种恶性循环不利于农村经济社会的良性发展。

2.高素质村干部人选的缺失。“一肩挑”模式对村干部的能力素质提出了新的更高的要求，既要熟悉上级党委政府的方针政策，又要赢得村民的信任支持，这就迫切需要兼具思想政治品质好、政策贯彻落实能力强、经济项目开展出色、团结带领群众脱贫致富等综合性人才。但是，随着城市化进程加快，农村地区年富力强者员加速流向城市，能够胜任村干部的人才流失严重。偏远落后的农村留守人员多以老人、小孩和妇女为主，被乡间自嘲为“老弱病残”，难以担当大任。有些农村地区为了克服这个问题，想方设法把本村在外经营发展的“能人”请回来，通过选举担任村支书兼村主任，带领村民搞生产发展，使村里面貌发生了很大改观。但是，这只是寥寥个案，不具普遍适用的可行性。

在经济较为发达的农村或城市郊区的农村呈现出另外一番景象，这些地方的村干部不但工资高、福利好，还能决定村集体利益的定夺和处置。尽管富裕的村足以吸引“能人”参加村委干部竞选，但也让抱有不良动机者虎视眈眈。有些参选人员对村干部的责任义务认识不足，对可能面临的困难和挑战也没有足够的思想准备，仅仅是为了满足个人私利和欲望，给日后权力寻租埋下隐患。

上述问题只是“一肩挑”模式困境的冰山一角，在真正的实施选举过程中，还会受到诸多不利因素影响。比如，集体经济利益纷争、征地拆迁补偿、宅基地的划分、宗族派系和人情关系、黑恶势力拉帮结派、少数人操纵选举、投票徇私舞弊、村干部贪污腐败等问题盘根错节地扭结在一起。如果处理不好，就可能成为选举矛盾纠纷的隐患，对农村基层治理形成严峻的挑战。

四、完善“一肩挑”模式的路径

（一）党政部门视角

1.把握“一肩挑”的选举策略。从国家战略层面看，党委和政府为了推进农村基层治理体系和治理能力现代化、维护农村基层社会稳定和社会秩序、加强党在农村基层执政能力，有必要把村支书和村主任“一肩挑”模式作为基层治理的一剂良方，并且进行全面的宣传和推广。为此，专门建立相关的工作责任制，要求“一肩挑”和“交叉任职”必须达到较高的比例。而作为基层党政领导和负责人，为了完成任务将不得不想方设法强行推行“一肩挑”模式，甚至不择手段搞“一刀切”，难以兼顾尊重民意和保障选民政治权利。因此，作为上层的省、市级决策层必须转变观念，改变原来对“一肩挑”和“交叉任职”比例的强制性要求，转而在选举策略上因地制宜、灵活应对。

在选举策略问题上，必须在选举之前要先做好民意调查和摸底，根据实际情况的差异确定选举方式。第一，在党委政府民意基础深厚扎实、党群干群关系密切的村，可以大胆实行先选村委会后选党组织，要充分信任群众、依靠群众，坚信群众能够选出党委政府所需要的村干部。第二，在党委政府民意基础相对薄弱、党群干群关系相对复杂的村，应该先选党组织后选村委会，保证党组成员不会在村委缺位。第三，在民意基础和党群干群紧张“难点村”，应该由上级党委和村民代表共同提名候选人，做到充分尊重民意、才能赢得群众的支持。

2.完善基层选举制度。必须严格依照《中华人民共和国村民委员会组织法》，坚持“直接、普遍、平等、秘密、差额、竞争、定期、自由、公正、公开”十项基本原则，务必依法依规推进农村换届选举工作，确保选举程序和选举结果的合法有效。要严格把关选举的若干重要程序：第一，在推选村民选举委员会环节，要注意相关人员的组成和回避。第二，在选民登记环节，要明确选举权和被选举权的条件，做好选民名单的依法登记和公布。第三，在确定选举方式环节，有条件的地方可以探索建立与农村经济社会发展状况相适应的选举方式和选举技术规范。第四，在组织投票环节，要注意做好投票前准备工作和确定投票方式。第五，在唱票计票环节，要做到当众开箱、唱票、计票。第六，在公布选举结果之前，务必要确定选举的有效性，符合“两个过半”（选民参加投票过半，投赞成票半数）。

为确保选举的“一肩挑”和“交叉任职”，务必把握好“选举委员会推选、候选人推荐提名”两个关键环节。在选举委员会推选环节上，应当依法依规组建选举委员会，配备政治意识强、民意基础扎实的人员主持选举工作。另外，候选人推荐提名环节很重要，如何选择和推荐候选人直接决定了“一肩挑”和“交叉任职”的成败，必须在充分了解民意民情的基础上，精心挑选政治素质过硬、群众基础好、名望威信高、带动能力强、具有党员身份的候选人。在确定候选人之后，要有计划、有目的、有步骤地对其进行广泛的宣传和推介，加深选民对其认识和支持，使其在正式投票选举中顺利当选。

（二） 社会视角

1.积极发挥舆论的导向作用。理论界对于“一肩挑”和“交叉任职”问题研究和探讨，有助于让更多的社会公众了解和认识农村基层党组织和村民自治组织的架构，可以从社会心理层面消除对其误解和抵触。但是，一个不能回避的现实是，当前我们理论界所研究的民主与人权等理论是来源于西方的学科知识和话语体系，深受西方文化价值观的影响，所以往往扭曲了衡量问题和判断是非的标尺。因此，国内的理论工作者要强调政治纪律和社会责任，应该责无旁贷地深入农村基层调查研究，在充分了解农村的经济社会问题的基础上，才能结合实际对基层权力组织架构做出客观中肯的评价，才能实事求是提出适合当代中国国情的对策建议，为全球农村基层治理提供中国方案。

2.加强监管制度建设。关于“一肩挑”和“交叉任职”造成的权力集中问题，应该建立和完善“三位一体”的村干部监督体系：上级党委政府监督，“两委”机构的内部监督，群众监督。第一，发挥上级党委政府的监督作用，形成村集体重大事项要向上级报告审批制度，其监督内容包括：村财务预算和财务收支情况，村集体土地承包、租赁，村集体项目的规划、立项、招标及建设，村集体资产资源的开发、拍卖、发包或租赁等重要事项。第二，在“两委”机构的内部监督方面，提出如下建议：在“两委”主要干部实现“交叉任职”的基础上，另安排一名党外干部作为村民委员会的组成人员履行监督员的职责，其身份既可以体现“两委”机构的内部监督，又可以代表村民作为第三方监督。第三，加强村集体的政务、财务公开，保障广大村民的知情权，群众的眼睛是雪亮的，要充分发挥群众的监督作用。

（三）选民视角

1.着力提高选民的素质和责任感。民主政治上不是一味地追求个人的权力和自由，还需要强调公民的义务和责任。1960年，美国肯尼迪总统就职演说有句名言：“不要问你的国家能为你做些什么，而要问你能为国家做些什么”。在推崇民主自由的美国尚且强调公民的担当，而我国是实行民主政治的人民主权国家，人民行使当家作主的权利，更要强调政治立场和大局意识。国内不少学者在分析中国政治文明发展问题时，也指出国内民众的整体素质尤其是农村基层民众政治素养有待提高，亟待增强政治意识和政治理念。

因此，要坚持正确的舆论导向，加大政治宣传力度，加强选民思想道德和政治品质方面的教育，为顺利实施选举营造良好的舆论氛围。第一，要培养选民的政治意识和大局意识，引导广大民众珍惜和正确行使民主权利。第二，要积极开展法律法规知识宣传，提高群众法治意识和法制观念。第三，要弘扬社会主义核心价值观，培养集体主义精神，抵制个人主义和功利主义。只有选民的思想品德素质提高了，才能选举出真正的集体利益代表，才能够选好干部带领集体发展进步。

2.注重村干部引进与培养。城市化发展的虹吸效应导致农村经济社会发展式微，偏远落后农村地区人才奇缺，加强村干部人才的引进和培养成为当务之急。要提高村干部工作的吸引力，需要从改善工作环境、提高工作待遇入手。笔者通过调研广东省肇庆地区的农村发现，随着新农村建设、村容村貌整治、村村通公路等措施全面铺开，农村地区的硬件环境已经大为改善；各级政府越来越重视农村工作，近年来村干部的工资待遇逐年提高，很大程度上能够提升村干部职业的吸引力。

此外，要加强对新当选的“两委”干部的教育培训学习，提高其业务能力和综合素质。在后备村干部人才储备方面，深入挖掘当地的社会精英、联系跟踪异地创业发展的“能人”、着力培养大学生村官等措施皆为有效之举。

总之，就我国基本国情和政治生态而言，尽管“一肩挑”模式还存在不足之处，但必须肯定其在兼顾党的领导与村民自治方面的双重作用。我国基层民主政治制度需要一个不断完善的过程，在尚未找到更好的路径之前，该模式依然是当前最为合理和有效的制度设置。因此，有必要在“一肩挑”模式的框架下，对该模式不断进行修正和完善，进一步发挥其制度优势。

［1］俞可平.试论农村民主治理的经济基础［J］.中共天津市委党校学报，1999（03）.

［2］刘学民.论新时期我国农村基层治理的新趋向［J］.中州学刊，2010（03）.

［3］董江爱.“两票制”、“两推一选”与“一肩挑”的创新性［J］.社会主义研究，2007（06）.

［4］方向新.“一肩挑”直选模式中的问题与解决思路［J］.湖南公安高等专科学校学报，2004（05）.

［5］徐增阳，任宝玉.“一肩挑”真能解决“两委”冲突吗［J］.中国农村观察，2002（01）.

［6］罗欣.“一肩挑”模式的困境与农村基层治理［J］.北京青年政治学院学报，2010（03）.

［7］刘安华.农民政治发展权保障的困境与出路.中共云南省委党校学报，2011（02）.

［8］祝灵君.授权与治理—乡（镇）政治过程与政治秩序［M］.北京：中国社会科学出版社，2008：197.

［9］李永彩.从“问题村官”看村级民主的困境与出路［J］.中共云南省委党校学报，2013（02）.