谢晓洁

（云南省社会科学院 农村发展研究所，云南 昆明 650032）

百年大计，教育为本。由于我国根深蒂固的二元体制结构，农村的教育存在很多突出问题，比如，农村教育基础设施简陋，教育水平落后，农民的整体素质低下，农村教育的边缘化等。这些问题也导致农村家庭负担加重，甚至出现返贫现象。因此，缩小城乡教育差距实现城乡教育一体化的要求日益强烈。云南是一个集边疆、民族、贫困为一体的农业大省，农村人口所占比重较大。在如何推进城乡教育一体化这个问题上，东部、中部的经验显然水土不服，只有坚持从自身实际出发，在试点基础上总结出云南推进城乡教育均衡发展的一般经验，才能加快云南城乡教育一体化发展。在这样的背景下，开远市作为云南省首个城乡一体化试点城市，对其经验进行总结具有重要的意义。

一、开远市推进城乡教育一体化发展的创新实践与经验

开远市位于云南省东南部，素有“滇南明珠”的美誉。全市国土面积1950平方公里，辖7个乡镇（办事处）、52个村民委员会、442个自然村。据第六次人口普查数据显示，全市共有32.3万人，其中城镇人口为22.4万人，占总人口的69.5%；乡村人口为9.8万人，占总人口的30.5%。2011年末，开远市被列为云南省第一个全国农村改革试验区。为加快开远农村教育事业的发展，提高农村劳动者素质，开远市委、市政府在统筹城乡发展中，将促进教育均衡发展作为一项重要工程来抓。多年来，开远市在推进城乡教育均衡发展过程中进行创新实践并取得了一些成功经验。

（一）高度重视农村教育，逐步加大财政支持力度

1.着力加快农村教育事业发展。2007年9月27日，开远市政府下发了《关于加快农村教育事业发展的决定》，2011年1月12日，又下发了《关于加快城乡教育均等化发展的实施意见》。多年来，在教育均等化改革推动下，农村教育投资不断提高，幼儿入园率大幅提高，儿童入学率基本稳定，初中入学率略有提高，高中入学率有所提高。具体表现在：农村中小学教育投资额从2010年的14935.8万元增加到2015年的39077.8万元；农村幼儿入园率从2010年的72.1%提高到2015年的96.6%；农村儿童小学入学率从2010年的99%提高到2015年的99.4%；农村初中入学率从2010年的101%提高到2015年的104.5%；农村高中入学率从2010年的72%提高到2015年的78.2%。

2.财政对农村教育的投入力度逐年加大。从2006年至今，直接注入资金累计达12.6亿元，教育支出占财政支出的比重达到了19.2%，农村教育支出占整个教育总支出的比重达到39.1%。第一，共投入财政资金3亿多元，用于农村地区学校新建校舍、危房改造以及其他教育基础设施建设。第二，市级财政加大对农村师资队伍的建设，每年投入200万元对农村教师进行培训。第三，投入资金6000多万元，率先在全省建成了覆盖全市中心校以上40余个教学观摩点和5个互动示范教学点的网络视频示教系统，升级改造建成宽带教育城域网。

（二）构建“幸福教育”体系

1.通过普及学前教育，扩大高中教育，发展职业教育，解决农村学生“有学上”的问题。第一，普及学前教育。从2011年开始到2013年，按平均每个自然村建一所幼儿园的要求，在中心村和分散的村落布点，采取在山区半山区公建公办、在坝区公建民办、在较发达区域民办公助三种模式建设88所幼儿园，全面普及开远市农村的学前教育，改变了以往农村地区学前教育资源严重缺失的状况。第二，扩大高中教育。积极推进高中阶段学校建设工程，“小班化”教学楼竣工投用，于2011年9月实现顺利招生，开远市第四中学和第九中学改扩建工程进展顺利，2012年，初步实现普及高中阶段教育的目标。第三，发展职业教育。开远市职业高中和企业联合创办汽车驾驶培训学校，在滇东南尚属首家，2万人招生规模的红河技师学院建设已启动，开远市第十二中学合并到第二中学后，将规划建立职业中学农业科技实习基地。

2.建立一条龙的学生资助奖励体系，解决农村学生“上得起”的问题。继国家全面实施“两免一补”政策后，开远市政府出台了一系列办法和方案，在全市建立起涵盖了从幼儿园到大学的补助体系，意味着开远市的每一名幼儿到博士生，均可享受相应的财政补助。建立起了对学前儿童、义务教育阶段的学生、高中生、大学生、研究生一条龙的资助奖励体系。通过对贫困家庭儿童给予每人每年350元的生活补助，提高了学前儿童的入园率；在全国义务教育学生营养改善计划实施之前，出台并落实贫困寄宿生营养补助政策，确保每名寄宿贫困生每周能吃上一次肉食；实施职业高中学生的生活补助政策：即在国家每年对职业高中学生每人每年补助1500元的基础上，对农村家庭和城市低保家庭学生给予每人每年500元的资助，2011年又将资助范围扩大到就读开远职业高级中学的所有开远籍学生；对优秀贫困的初中、高中学生进行资助。对考取博士和硕士的开远籍学生给予奖励，考取博士奖励3万元，考取硕士奖励1.5万元，并根据学生经济状况每生每年给予3000至5000元生活补助。2012年至2015年，全市共发放学生奖助金1602万元，受惠学生31792人次。成立开远市教育局学生资助管理中心，加大对困难学生的帮扶力度，确保每一个孩子都能上得起学。

3.创新教育模式，解决“上好学”的问题。第一，创新教育模式，推广特色教学方法；全面推广先进教学管理和教育模式。在全市所有小学、90%的中学推行了高效课堂教学改革、“小班化”教学等先进的教学理念与教学方法。通过一系列创新教学方式，如:启发式教学、探究式教学、讨论式教学、参与式教学等，有效地提高了课堂教学效率和教学质量，也提升了农村教师的教学水平和农村学生的综合素质。第二，探索城市帮扶农村的教育新模式。建立城镇学校“包保”农村学校的教育帮扶模式，城镇学校对农村和山区学校进行“学校管理、教师培训、校园文化建设、办学特色形成”等方面的帮扶；将优秀的学校管理者优先配置到农村地区挂职。促进城乡教师合理流动，提高农村学校的管理水平和教学质量。

（三）均衡配置城乡的教育资源

均衡配置城乡的教育资源，指的是各级政府将有限的教育资源通过不同的渠道和方式配置到城乡各类学校中，使农村学校也得到好的办学效益。“开远经验”表明：均衡城乡教育资源配置对于推动城乡教育均衡发展起了关键性作用。自2008年起，开远市就超前思考、科学规划，提出了二十字方针：“普及幼教、整合小教、提升初中、发展高中、吸引高校”。逐步推动“三聚集”原则：“小学和学前教育向乡镇（办事处）、村委会或中心村聚集”“初中阶段教育向城市或乡镇所在地聚集”“高中阶段教育向城市聚集”，通过以上多种举措大力促进教育公平。通过补短板，把教育资源重点向农村、贫困、民族地区倾斜。开远市的城乡教育资源合理配置主要表现在软件资源及硬件资源的均衡配置。

1.全面提升教师队伍素质。加强教师职业培训，近年来，共组织教师参加各类培训达56150人次，全市初中、小学教师学历达标率达97.9%；同时，建立优秀教师激励机制，坚持每年对全市优秀校长、教师及教育工作者等进行表彰奖励；完善农村教师引入、培训、流动、退出机制，提升农村教师的专业化水平。在教师绩效工资、职称评聘、评优评先上向农村和边远山区倾斜。2015年7月，提出设立农村、山区教师特殊津贴制度。大力实施“名师工程”；实施互动教研，引进“视频示教系统”，足不出户就能够同步远程观摩示范教学课，实现全市教育资源共享；招聘新教师尽量向农村或薄弱学校倾斜，在招录教师中农村学校有486人，占招考比例的47.5%。

2.加强信息建设。全市村完小以上学校接入云南省教育专用网，建成学校网络安防和校园广播系统，每一间普通教室都安装了多媒体电子白板设备，实现了宽带网络班班通；全市建成互联网级网络评卷系统，实现OA电子自动化办公，建成教学资源库和电子图书库，构建丰富的教学资源中心。全市中小学校拥有计算机3296台，其中农村中小学有2030台，占总数的62%，农村中学生机比达7∶1、小学生机比达13∶1；位居全省前列。

二、从“开远经验”看云南城乡教育均衡发展的路径

习近平总书记在党的十九大报告中围绕“优先发展教育事业”作出了新的全面部署，明确提出：“建设教育强国是中华民族伟大复兴的基础工程，必须把教育事业放在优先位置，深化教育改革，加快教育现代化，办好人民满意的教育。”［1］教育公平是社会公平的重要基础。党的十九大报告指出：“必须多谋民生之利、多解民生之忧，在发展中补齐民生短板、促进社会公平正义”，并对促进教育公平作出重要部署。保基本、补短板、促公平，重中之重是推动城乡义务教育一体化发展，高度重视农村义务教育，这是缩小城乡义务教育差距的标本兼治之策，也是促进城镇基本公共服务与农村共享的关键环节，将充分彰显教育权利和机会公平，重点从县域做起，逐步向有条件的市域扩展，必将深得人心。［2］从目前来看，尽管城乡教育一体化已经取得了一定的成效，但“乡村弱”和“城镇挤”，仍然是云南城乡教育均衡发展面临的两个难题。从这个角度看，“开远经验”对探索云南省城乡教育均衡发展路径有很好的借鉴作用。

（一）政府要加大对民族、边疆、贫困地区教育的公共财政投入力度

1.各级政府要树立“教育公平”的理念。各级政府要树立“教育公平”的理念，把目标定位在城乡之间，地区之间，不同收入水平的阶层之间，使所有应该接受和愿意接受教育的对象都能上得了学，都能获得较好的教育。教育公平是体现社会公平的重要标志，要从思想上深刻认识城乡教育均衡发展的重要性。

2.确保政府在农村教育投入中的主要地位。如果没有相当的资金投入，城乡教育均衡发展就是无米之炊。第一，要在教育经费投入总量中，解决义务教育福利水平整体偏低的问题，必须强调政府的责任。第二，完善义务教育财政转移支付制度，解决地区间、城乡间义务教育发展不均衡的问题。第三，由于中西部地区边疆、民族地区经济相对落后，财政收入十分有限，教育投入杯水车薪。要根本解决这个问题，必须在努力促进西部边疆民族地区经济发展，增强其自身财政能力的同时，提高财政转移支付的层级，加大中央财政对义务教育的投入比例，确保各级政府对农村教育的总投入实现逐年递增。

（二）全面提高农村的教育质量

1.健全完善乡村教师队伍建设。改善农村教育质量的关键是教师。第一，要通过提高农村教师工资待遇、建立优秀教师奖励基金、职称向农村学校倾斜等政策，稳定农村教师队伍。同时，要为农村学校补充一批新教师以解决乡村教师老龄化问题。第二，完善农村学校校长和教师交流制度。坚持城市优秀退休教师到农村支教制度，不断扩大交流比例。第三，加大农村教师培训力度。定期组织农村地区的学校校长、骨干教师到城市学校培训挂职。

2.创新农村地区教育模式。第一，通过“互联网+教育”的模式弥补农村学校教育资源不足的问题。2016年4月，习近平总书记在网络安全和信息化工作座谈会上就提出可以发挥互联网优势，实施“互联网+教育”等促进基本公共服务均等化，让山沟里的孩子也能接受优质教育。［3］第二，借鉴开远市的“幸福教育”体系，通过创新教育模式、推广特色教学方法、建设生机盎然的校园文化、合作学习等方式，帮助农村学生克服厌学情绪，提高学习成绩。第三，重视农村学生“生命、生计、生活”的“三生教育”以及“体能、技能、潜能”的“三能教育”。第四，通过学科共建、教学交流、师资培训、科研合作、联合办学、远程教育等手段，促进农村地区各级各类教育的均衡发展。

（三）建立教育福利体系

1.幼儿教育福利。在学前教育资源不足的地区，要搞好幼儿园规划建设。重视发展农村、中西部地区、偏远地区、民族地区的学前教育。进一步健全公办民办并举的办园体制，政府要增加投入，同时扶持民间资本发展学前教育事业。［4］办好学前教育，扩大普惠性学前教育资源，基本普及学前三年教育，提高保育教育质量。［5］

2.义务教育福利。巩固义务教育的普及成果，完善义务教育福利，是当前及今后较长时间的主要任务，应重点解决好农民工子女义务教育的福利，以全日制公立中小学为主，接收农民工随迁子女接受义务教育，并对接收农民工随迁适龄子女就学比率较大的学校给予一定补助；城市教育费中附加部分经费用于农民工随迁适龄子女的义务教育。可以通过设立奖学金、助学金、减免部分费用等形式帮助贫困家庭的农民工随迁适龄子女顺利就学。［6］

3.高中教育福利。普通高中教育作为非义务教育，政府应该准许普通高中办学形式和培养目标的多样化，鼓励社会力量积极参与办学。但是，政府不应由此放弃在普通高中教育中的投入主体资格，而应该采取适当的方式，对社会力量承办的普通高中予以资助，确保普通高中教育的公共性和福利性。［7］

4.职业教育福利。职业教育作为培养技能型人才的机构，政府应把它纳入我国经济社会和产业发展规划中，也就是我国的职业教育规模、课程设置、专业设置等要与目前我国的经济社会发展需求相适应。另一方面，通过健全多渠道投入机制加大职业教育的资金投入。［8］确保职业教育硬件建设经费的逐年增长，逐步实行中等职业教育免费制度。

5.特殊教育福利。党的十九大报告提出：要办好特殊教育，为家庭经济困难的残疾学生提供免费的高中阶段教育，更好保障残疾人基本教育权利。［9］鼓励和支持各类学校接收残障儿童入学，逐渐扩大随班就读和普通学校特教班的规模。加大对特殊教育的投入力度，鼓励和支持接收残疾学生的普通学校为残疾学生创造学习生活条件。加强特教教师的师资队伍建设，并落实特教教师的待遇问题、提高特教教师在优秀教师中表彰的比例等措施稳定这个群体。［10］

（四）多渠道筹集农村公共教育基金，实现城乡教育供给的多元化

加强社会投入，扩大社会资源支持教育福利的途径。教育福利的发展，必须调动全社会参与的积极性，形成以政府为主导、各社会阶层、社会团体和个人共同参与的举国福利体制。第一，大力促进社会团体、基金会、民办非企业单位等非盈利组织机构的发展，鼓励他们更多支持农村教育发展，特别是义务教育的发展。第二，对投资各级教育的机构可以提供税收等优惠条件，吸引更多的资金投入到农村教育领域，拓宽教育经费的来源渠道，这样不但可以缓解国家的财政压力，还可以引入更多的财政资金投入到农村教育。第三，可以尝试发行专门针对农村义务教育的国家债券或是教育彩票，专项筹集资金用于农村的教育事业的发展。通过多渠道筹集农村公共教育基金，实现城乡教育供给的多元化。［11］

（五）加大对“城乡教育均衡发展示范区”的项目资金支持

对开远市这样的欠发达西部县市而言，在推进城乡教育均衡发展中先行先试，创新性地采取一系列措施，推进城乡教育一体化发展，大量的基础设施投入均是市级财政负担，资金缺口较大。随着城市化进程的不断推进，开远市大部分学校身份由原来的农村学校转变为城市学校，这一变化，使义务教育阶段学校免杂费补助大幅度降低。改革的本意是缩小城乡差距，但改革之后争取到上级的资金反而减少了。试验区自身负担加重，特别是城乡之间又形成了新的不公，打击了先行先试的积极性。因此，国家应考虑出台配套政策，给予试验区一定的公共基础项目建设支持，以适应试验区城镇化发展的需要。

（六）完善城乡教育均衡发展评价体系

第一，应制定城乡教育一体化发展的检测体系与评估指标及评估制度。建立严格的教育行政问责制度，提高教育体系的效能。政府教育督导室和教育行政部门应对城乡教育均衡发展实施工作制定相应的考核细则，对城乡教育一体化发展的实施情况进行定期的监督、评估及考核，并及时把结果向社会公布，接受社会监督，做到透明公开。对考核成绩突出的部门和个人给予奖励，并不断总结经验进行推广。第二，建立健全政府、教育行政部门、学校、社会四者之间的监督管理系统，形成信息反馈机制，改善城乡教育发展中出现的资源配置不均或是学校间差距过大的现象。第三，积极探索率先在县域内实现城乡教育一体化发展，并出台系列监督、考核和评估办法，督促各地加强统筹管理，落实城乡教育一体化发展的责任。［12］

［1］［2］［5］［9］习近平，刘云山等.党的十九大报告辅导读本［M］.北京:人民出版社，2017:337、341、341、342.

［3］中共中央文献研究室.习近平关于社会主义经济建设论述摘编［M］.北京:中央文献出版社，2017:200.

［4］温家宝.强国比强教 强国先强教——2010年7月3日在全国教育工作会议上的讲话［N］.北京日报，2010-09-01.

［6］［7］［8］［10］景天魁.底线公平福利模式［M］.北京:中国社会科学出版社，2013:246、248、250、253.

［11］［12］俞云，陈东平.城乡义务教育均衡发展及其路径［J］.重庆社会科学，2010（07）.