刘志慧

（中共宜宾市委党校 经济和社会发展研究所，四川 宜宾 644000）

精准扶贫，是粗放扶贫的对称，最基本的定义是扶贫政策和措施要针对真正的贫困家庭和人口，通过对贫困人口有针对性的帮扶，从根本上消除导致贫困的各种因素和障碍，达到可持续脱贫的目标。［1］在中央和地方的大力推动下，精准扶贫工作取得了很大成效，在各地形成了一系列可供借鉴推广的经验模式。但是，在实践中也存在扶贫效率不高的问题。为更加准确的分析影响扶贫效率的原因，本文采取问卷调查的方式，从驻村第一书记的视角，对影响扶贫效率的突出问题及原因进行了调查分析，对进一步提高扶贫效率提出了一些可供参考的建议。

一、扶贫效率的研究现状

（一）关于扶贫总体效率的研究

陈梁（2007） 认为，我国扶贫过程中存在的政府主导作用不到位，社会参与率低，贫困人口自我发展能力建设不足影响了扶贫效率的提高。主张建立“政府主导、社会参与、自我发展”三位一体的扶贫体系提高扶贫效率。［2］王志凌（2016）以广西区27个县为例，运用两阶段DEA模型，研究表明传统的对贫困县的经济投入确实会极大发展县域经济，但由此带来的城乡居民的减贫脱贫效应却较为缓慢。需要采取精准扶贫，提高扶贫效率。［3］

（二）关于财政扶贫资金使用效率的研究

胡祥勇（2014）认为，增加扶贫资金投入对缓解农村贫困有积极作用。其中财政扶贫资金对农业总产值、农民人均纯收入、农村贫困率有显著影响，其他来源的资金影响不显著。因此，政府应继续加大对农村扶贫资金的投入力度。［4］曾志红（2013） 对湖南省20个国家贫困县2006-2011年的实证分析表明，中央和省级财政扶贫资金是扶贫主渠道，其产出弹性和农民人均纯收入的贡献率远远高于其他来源渠道。［5］

（三）关于教育扶贫的研究

吴睿（2010）指出，投资农村小学、初中和高中教育对提高农村扶贫效率的贡献值逐渐增大，有利于减少农村绝对贫困和长期贫困。农村投资中专、大专及大专以上的教育虽然有助于提高农村扶贫效率，但是，由于高层次教育收益的外溢性，其作用在逐渐递减。并因此得出加强农村义务教育对减缓长期贫困、提高扶贫效率具有积极和深远的影响。［6］

（四）关于金融扶贫效率的研究

黄琦（2016） 对秦巴山集中连片特困区采用数量分析方法，研究表明该片区金融扶贫效率低且区域差异大，为提高扶贫效率，建议采取潜力型、朝阳型、黄金型、夕阳型四种金融精准扶贫策略，提高金融扶贫效率。［7］邓坤（2015） 通过对巴中市金融扶贫惠农效率的评估，得出农户贷款和城市企业组织涉农贷款占比对农民收入的影响为负，主要是由于该类贷款针对性不强。而农村企业组织贷款对农民收入有显著的正影响。所以，在增加贷款总量的前提下，应该注重引导贷款流向，调整贷款结构。［8］

（五）关于旅游扶贫的研究

高雪莲（2017） 对甘肃陇南地区旅游扶贫进行了实证研究，得出旅游扶贫规模效率对扶贫总效率影响较大，与纯技术效率呈反方向变化趋势，并建议未来加大对技术扶贫的投入。［9］龙祖坤（2017）认为，应该从贫困人口识别、帮扶模式的选择、贫困人口参与、激励机制、退出机制等方面构建精准扶贫机制。［10］

综合以上的分析可以看出，关于扶贫效率的研究多数集中在某种扶贫方式扶贫效率的研究上，缺乏对整体扶贫效率及影响扶贫效率因素的研究。且研究中定量研究较多，定性研究较少。

二、影响宜宾市精准扶贫效率的因素

宜宾市地处国家乌蒙山连片特困地区，其中屏山县是国家乌蒙山连片特困地区，高县、筠连县、珙县、兴文县是省级乌蒙山连片特困地区。如何按照2019年全面脱贫的奋斗目标开展扶贫工作，对宜宾来说尤为重要。为按时、保质的完成精准扶贫工作，宜宾市创新思路，将扶贫模式从“大水漫灌”转向“精准滴灌”，按照“扶持谁、扶什么、怎样扶”的思路，制定了更加精准的扶贫策略。构建完善的扶贫体系，从“单一”的扶贫体系转向“五个一批”“六大兜底机制”“10个专项扶贫方案”，加年度工作计划的“多元”扶贫体系，扶贫范围更广、措施更全面、实效更明显，实现了贫困村“五个一”、贫困人口较多的588个非贫困村“三个一”全覆盖。此外，从政府投入、行业部门投入、搭建平台、金融扶贫、结对帮扶等方面，构筑了全社会精准扶贫力量体系。正是由于多措并举，宜宾市精准扶贫工作成效显著。2017年，全市完成生产和就业扶持15.074万人，移民搬迁安置3.65万人，低保政策兜底6.73万人，医疗救助7.51万人，灾后重建帮扶0.05万人。

2018年是宜宾市脱贫攻坚决战之年，要完成4个省级贫困县摘帽、167个贫困村退出、6.74万贫困人口脱贫的年度减贫任务。如何进一步提高扶贫效率，对宜宾市下一步精准脱贫工作具有非常重要的作用。为更好地分析影响精准扶贫效率的因素，从全市选取165名第一书记，请他们提出在当前扶贫过程中最突出的问题和影响扶贫效率的最重要影响因素。对165名第一书记提出的各种影响因素和问题，进行了归纳总结，得出影响扶贫效率的因素从高到低依次为：上级迎检和资料检查、第一书记作用发挥不足、农村稳定发展压力较大、农民自主脱贫意愿较低、贫困村发展缺乏可持续性、基层党组织涣散等6个方面。其中各种问题和因素占比依次为48.48%、46.67%、26.06%、26.06%、16.91%、6.06%。

（一）扶贫负担重，形式主义仍然存在

当前，精准扶贫工作受到中央、省、市、县各级政府的重视，也受到社会的广泛关注。这为精准扶贫工作营造了良好的社会氛围，便于扶贫工作的顺利推进。从实践看，社会的广泛关注确为贫困户、贫困村的发展带来了众多资金、产业、人才等的支持。但与此同时，各级各类检查、考核、督查也逐渐增多，给精准扶贫工作带来了极大的影响，影响了扶贫效率。

1.检查考评、办文办会过多。多数第一书记表示，贫困村面对来自各级、各部门的检查、迎检过多，且多数需要汇报材料。这在一定程度上反映了扶贫领域还存在形式主义。部分第一书记指出，每到年中、年底，各级、各部门检查过多，以至于第一书记经常需要加班熬夜整理迎检资料，精力过多的放在材料准备上，没有更多的精力开展走访入户的扶贫工作。

2.各种填表报数工作量较大。为推动精准扶贫工作真正落到实处，贫困村需要按周、按月、按季度、按年完成各类报表填报、数据报送、文件汇报等，耗费了扶贫干部大量的时间、精力，直接减少了实际从事扶贫的工作时间，影响了扶贫效率。如市XX单位为了帮助下派的第一书记完成各类统计工作，每周从单位选派两名年轻同志到贫困村协助第一书记填报表、报数据。据反映，每周至少有3、4天需加班到凌晨。这从侧面说明了精准扶贫中填表报数工作的繁重。而且，在实际中存在统计上报标准不一、多口径统计的情况，这不仅增加了第一书记的工作量，也为扶贫造假现象的产生埋下了隐患。

（二）体制机制不健全，第一书记作用有待提高

第一书记是精准扶贫工作中的重要力量，更是加强贫困村党组织建设、帮助贫困村发展产业、实现可持续发展的重要力量。但是，从实践中看，第一书记由于长期在机关工作，没有基层工作经历，缺乏群众工作方法和处理复杂问题的手段，在面对新的工作岗位和要求时，很难进入工作状态。接受问卷调查的第一书记普遍认为，由于自身和外界多种因素的影响，第一书记作为扶贫直接参与者和推动者，在精准扶贫工作中作用发挥有限。

1.扶贫工作机制不健全，第一书记单打独斗。按照国务院《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》中要求的“健全干部驻村帮扶机制”，四川省创新提出了“五个一”帮扶工作机制，即每个贫困村有1名责任领导、1个帮扶单位、1名第一书记、1个驻村工作组、1名驻村农技员。但是，从实际调查情况看，除了第一书记长期驻村外，其他力量并未直接参与扶贫工作，每月仅蜻蜓点水式的到贫困村走访，扶贫工作机制的“聚力效应”难以发挥。此外，“村两委”对第一书记的到来或者持欢迎态度，将不论是否与扶贫有关的工作都推给第一书记。或者对第一书记持观望态度，对第一书记的扶贫工作不予支持甚至阻挠，认为第一书记的到来对他们的领导权威形成了威胁，对自己开展工作造成了影响。甚至有的“村两委”动员其他村干部不要配合第一书记工作，让第一书记在贫困村的工作陷入孤立无援的境地。

2.扶贫福利待遇不完善，第一书记入不敷出。第一书记多数从市、县级机关中选派，到贫困村后，产生大量吃、住、行费用。按照四川省宜宾市的文件要求，每月按一定的标准给予第一书记津贴补助。但是，第一书记普遍反映当前的津贴补助杯水车薪，无法弥补因扶贫产生的实际费用，第一书记每月需在开展扶贫工作上倒贴钱，这在一定程度上影响了第一书记的扶贫积极性，造成了部分第一书记扶贫工作能不动就不动的心理。此外，原派出单位对第一书记关心不够，在晋升、考核、奖励、评优等将第一书记排除在外，也让第一书记对下派扶贫产生了抵触心理，认为下派担任第一书记是个出力不讨好的差事，不愿担任第一书记，存在工作得过且过的心态。

3.第一书记的能力素质参差不齐。虽然组织部门对下派的第一书记条件有明确要求，但从实际情况看，派出单位在选派第一书记时，仍缺乏大局观。为了不影响自身单位工作的开展，往往选一些即将离退休、聘用、缺乏基层工作经验、不熟悉农村和群众工作的人担任第一书记，这直接影响了扶贫的效率和效果。在调研中发现，部分第一书记由于年龄较大，即将退休，对精准扶贫工作不积极、不热情，认为只要2年一过就可以回原单位，对工作更是敷衍了事。如XX村第一书记，即将退休，由原单位选派担任第一书记。由于年龄较大，对计算机等办公设备使用不熟练，在下派期间无法完成日常工作，每天仅是按时上下班，没有真正投入。

（三）各方力量不平衡，滋生新的不稳定因素

1.贫困户与贫困户、贫困户与非贫困户之间的矛盾加大。由于扶贫工作的重要性，中央和地方的各级扶持资金、技术等都在密集的投入，对于贫困户的支持力度也逐年提高。但是，由于不同年度扶持政策有所差别，已退出贫困户的家庭由于未享受到新的扶贫政策，心存不满，要求再次进入贫困户名单或者享受新的扶贫政策。甚至有的贫困户因此到县委政府上访，认为第一书记或者“村两委”在精准扶贫中存在腐败。而非贫困户除了投入到公共设施的扶贫资金外，无法享受其他扶持，认为扶贫就是扶贫困户，与自身无关，对“村两委”和第一书记的扶贫工作持不支持甚至反对态度。多数第一书记反映，自己在开展工作中多次遇到非贫困户的阻挠甚至上访，难以开展工作。

2.贫困村与贫困村、贫困村与非贫困村之间存在矛盾。按照精准脱贫的要求，不同贫困村脱贫时间不同，这就产生了资金、物资投入的不平衡。先脱贫的贫困村，由于时间关系，会配套大量的资金、物力、人力，也更容易获得政府关心。而后脱贫的贫困村，需要在脱贫当年才能够获得支持。此外，大量资金、项目投向贫困村，也增加了非贫困村与贫困村之间的矛盾。多数非贫困村在产业发展、基础设施建设等方面远远不如贫困村，在实际中产生了“贫困村吃撑了，非贫困村却饿得慌”的现象。非贫困村认为自身没有享受扶贫政策，在开展工作上不配合、阻挠，甚至到乡（镇）政府闹事，造成了新的维稳压力和新的社会不稳定因素。

（四）农民自主脱贫的意愿较低

当前，由于扶贫对象的特殊性和扶贫工作的重要性，精准扶贫工作更多的是自上而下的政府帮扶式扶贫。这种扶贫方式能够在短时间内为贫困户集聚大量的资金、人力、物资支持，能极大地缓解贫困户的生产、生活状况，增加收入水平，提高生活质量。但是，大多数第一书记反映，贫困户普遍存在依赖和懒惰心理，“等靠要”思想严重，自身脱贫意愿不强。XX村甚至出现贫困户达到脱贫条件却不愿意退出贫困户的情况。贫困户认为，政府对其帮助理所当然，并且认为“村两委”和第一书记是“万能的”，任何事情都要求“村两委”和第一书记解决。如果无法得到解决，就责难“村两委”和第一书记扶贫工作不力，在考核或者上级督查时进行反映。针对这种情况，虽然部分贫困村通过举办夜校、宣讲会的方式开展宣传教育，但是，由于贫困户家庭多为留守的老弱病残，年轻人外出打工较多，对知识接纳能力有限，智力扶持效果不佳。

（五）贫困村发展缺乏可持续性

1.规划与实际结合不够。为提高贫困村自我发展能力和水平，多数贫困村重新开展了规划编制工作，从产业选择、规划布局等方面进行了完善。但是，从实际效果看，由于缺乏对贫困村实际情况的了解，部分规划未与贫困村实际相结合，也没有与当地的土地利用总体规划相协调，造成了扶贫资源的浪费。此外，由于对农产品市场行情缺乏了解，多数贫困村发展的养殖业、种植业存在同质化现象。一旦市场出现供过于求的情况，将为贫困村的发展带来较大的农业风险，会进一步加剧贫困户和贫困村的贫困程度。

2.村集体经济薄弱，缺乏可持续发展能力。贫困村收入来源单一，多数贫困村缺乏经营性收入，主要靠划拨经费、上级财政支持等维持运转。部分贫困村由于区位优势，在扶贫后村集体经济能够获得一定的发展。但多数贫困村位置偏僻、交通不便，农产品无法到市场实现交易，发展缺乏后续动力。贫困村的村集体经济发展薄弱多数与“村两委”有很大关系。绝大多数贫困村“村两委”年龄老化、自我发展意识不强，对发展村集体经济思路窄、办法少，过分强调资金、资源、人才等外在条件，更多依赖政府帮扶，对如何发挥贫困村优势、如何实现村集体经济增收缺乏思考，影响了村集体经济的发展。

3.将生态保护与经济发展对立起来。第一书记普遍反映，由于贫困村经济发展水平滞后，在面临生态保护与经济发展博弈时，更愿意采取牺牲生态环境的方式来发展经济，发展中短期效应比较突出。这种粗放式发展方式，虽然在短期内为贫困村带来了一定的经济增长，但是，以牺牲生态环境为代价的发展方式不具有可持续性。从长远看，也必将有损经济发展。在中央加大生态文明建设、开展环保督察的情况下，部分贫困村认为环保督察影响了当地经济的发展，对环保督察工作持否定态度。这也从客观上说明了各地在发展中的环保意识还未真正确立。

（六）部分基层党组织涣散，作用难以发挥

基层党组织与群众生活息息相关，在党的整个组织工作中具有十分重要的地位。在精准脱贫工作中，基层党组织是带领贫困村脱贫致富的领头羊，也是实现贫困村可持续健康发展的重要保证。但是，从当前贫困村基层党组织的实际情况看，基层党组织党员年龄结构不合理，年轻党员多数外出打工，留在村里的都是老弱病残。在开展党性教育、党课宣讲、党员选举等活动时难以统筹。部分基层党组织人员总量少，精力更多地集中在日常事务性工作上，认为基层党组织建设与当地经济发展无关。此外，基层党组织服务功能、组织体系、队伍建设等滞后，对如何加强基层党组织建设鲜有思考，这直接影响了基层党组织作用的发挥。

三、进一步提高宜宾市精准扶贫效率的建议

（一）减少形式主义，更加注重扶贫实效

要进一步落实国务院扶贫办《关于进一步克服形式主义 减少基层负担》的通知，减少扶贫领域的形式主义，减少填表报数、检查考评、会议活动和发文数量等各种增加基层负担的事务性工作。

1.减少各类检查考评和督查工作。除常规的督查和考评外，其他单位和部门不能借扶贫的名义到贫困村考察、督查、考评。同时，要严格禁止贫困村为迎接检查搞展板、画册、横幅等面子工程、形象工程，将资金真正用到扶贫中去。对贫困村反映的不符合要求的督查和考评坚决予以取消。

2.减少各类统计报表，统一统计口径。要统一使用国务院扶贫办的统计报表制度，不再设置其他内容的统计报表，切实提高统计口径的统一性。建立信息共享制度，减少贫困村报送数据和资料的频次。依靠大数据和互联网，对统计数据和统计报表均通过网络填报，实现数据共享。如XX贫困村对贫困户的所有信息都设置二维码，只要识别，就可以清楚地知道贫困户的所有情况，大大减少了数据的重复报送和统计口径的不一致。

3.扶贫考核评价应更注重实效。注重贫困村实际的扶贫成效，而不是文字材料和统计报表，提高考评的科学性。设置更加合理的考评体系，在现有尊重贫困户意见的基础上，更加从贫困村经济发展、产业培育、基层党组织建设等方面评价。

（二）建立完善扶贫工作机制

1.严格落实“五个一”帮扶工作机制，让帮扶主体真正蹲得住、沉得下、融得进。各主体必须各司其职，驻村工作组要根据贫困村实际情况制定更加切合实际的规划，第一书记要切实增强脱贫攻坚直接责任人的责任心，农技员要结合自身专业知识为贫困村产业发展提供技术支持。要通过建立管理台账、签订责任书、工作日志等制度，保证各扶贫主体的驻村工作时间，确保各扶贫主体真正到位。对不按要求驻村的人员要按照一定的标准给予惩罚。

2.完善第一书记的福利待遇。切实保障第一书记的经济待遇，对已有政策中未包括的、但确因扶贫产生的支出给予解决，提高第一书记的扶贫积极性。切实提高第一书记的政治待遇，在第一书记中发现人才、选拔人才、任用人才。同等条件下，应优先考虑在精准扶贫工作中表现突出的第一书记。如江西省对在精准扶贫工作中表现优秀、成绩突出的第一书记实现了“四个优先”，即优先晋职晋级、优先职称评定、优先评先评优、优先提拔使用。2016年，江西省县乡换届中提拔重用表现优秀的第一书记比例达到了11.8%，极大地提高了第一书记工作积极性和工作热情。

3.切实提高第一书记的能力。在选派第一书记时，要更加注重第一书记的能力、素质、基层工作经历和群众工作能力。优先选择有基层工作经验、工作能力突出、善于做群众工作的第一书记。对选派到贫困村的第一书记加大培训力度，注重对群众工作方法、经济管理、基层党组织建设等的培训，切实提高第一书记解决问题的实际能力。

（三）提高贫困户和贫困村的内生发展动力

1.更加注重贫困户的思想教育。思想扶贫有助于精准扶贫工作达到事半功倍的效果。只有不断帮助贫困户转变思想，重振他们发展经济的精气神，才能实现贫困村、贫困户发展的可持续性。各方扶贫主体要采取“一对一”的形式，与贫困户、贫困村群众多沟通，有针对性地做好教育引导工作。针对各自实际情况，帮助他们想办法、出主意，帮助其寻找脱贫路子。

2.注重农村公共文化服务体系建设。通过公共文化服务设施的建设，丰富贫困户、贫困村困难群众的精神文化。同时，要通过党校、夜校、电大等多种形式加大对他们的培训力度，使贫困户、贫困村克服等靠要思想，发挥自身能动性，更新观念，在脱贫的同时培养自身的一技之长，减少返贫的可能性。

（四）强化基层党组织的引领作用

1.把精准扶贫工作与加强基层党组织建设结合起来。按照习近平总书记提出的“要把扶贫开发同基层组织建设有机结合起来，真正把基层党组织建设成带领群众脱贫致富的坚强战斗堡垒”，进一步健全和加强基层党组织建设，把基层党组织建设与脱贫工作有机结合，将基层党组织建设成为精准扶贫工作的前沿指挥部，建成带领贫困村致富的永久战斗队。基层党组织应该具备政治引领、经济引领和服务引领三大功能。［11］在精准扶贫过程中，采取将基层党组织建在产业链上、建在项目上的方式，以基层党组织的建设促进贫困村经济社会的发展，以经济社会的发展促进基层党组织凝聚力、战斗力、组织力和宣传力的提升。

2.选强配优基层党组织。基层党组织要将精准扶贫工作与基层党组织建设结合起来，选好配强村级领导班子，抓好带头人建设，创新党建活动载体，搭建党建服务平台，不断提高基层党组织的凝聚力和战斗力。党员领导干部要进一步提高自身思想素质和能力建设，切实提高基层党组织带领群众脱贫的能力。对软弱涣散党组织，要加强组织领导和提档升级，不断提高基层党组织的战斗力。更加注重从学历、带领群众脱贫致富能力、第一书记等优秀干部中选拔基层党组织负责人，增强基层党组织发展的内生动力。

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