资源枯竭型城市双修策略研究<br/>——以宁夏石嘴山市为例

资源枯竭型城市双修策略研究
——以宁夏石嘴山市为例

2018-02-06霍子文

智能城市 2018年6期

霍子文

广州市城市规划勘测设计研究院，广东广州 510060

在生态文明建设总体要求下，城市双修工作成为当前我国政府应对存量发展阶段城市问题的重要政策工具。通过城市双修可以让城市再现青山绿水，提升空间品质。随着国家先后开展三批次城市双修试点地区的实践探索，双修规划编制的工作方法和技术体系已初步搭建。但由于试点城市覆盖面有限，针对资源枯竭转型期城市开展的双修实践相对较少。基于此，本文以西北煤炭资源枯竭城市石嘴山市为例，探讨适合西部资源型城市的双修策略。

1 资源枯竭型城市转型期共性特征

资源枯竭城市一般是矿产资源开采累计储量达到总储量的70%以上，或按一般技术水平及采掘能力仅能开采时间五年的城市。随着资源开采进入枯竭期，能否顺利实现资源城市转型是其可持续发展的关键。国家分别在2008年、2009年、2011年确定了三批次共69个资源枯竭型转型试点城市，并给于中央财政财力性转移支付资金支持。同时，国家发改委也设立了就业吸纳、资源综合利用、接续替代产业培育等中央预算内的投资专项。

资源型城市的生命周期主要受到资源型产业生命周期的影响，资源型产业发展一般包括勘探期、开采期、高产稳产阶段、衰退或枯竭的过程。相应地，资源型城市的经济发展也遵循开发兴起期、建设成长期、稳定繁荣期、经济衰退4个阶段。为避免城市由经济衰退导致社会、经济和环境等系列问题，有必要适时对其发展过程进行一定条件的干预，使资源型城市在稳定繁荣期之后快速进入产业调整期，并实现可持续发展。

资源型城市一般具有明显的产业依赖性，产业结构单一，抗风险性能力弱，服务业发展普遍滞后，其他社会服务功能也紧紧依附于主导的资源型产业，城市经济活力和开放程度不足。此外，该类城市通常因矿而兴，空间布局为满足工矿配套，往往布局零散、结构松散，难以形成完善的结构和功能。例如伊春、黄石、大庆等城市，各城镇组团之间相距较远，功能较为独立。另外，由于工矿企业在地方经济的主导地位，对城市规划建设会带来一定影响，间接造成了土地利用的不可控性。

基于资源枯竭城市一般特征和面临的普遍问题，城市双修工作应当具有针对性的系统施策，有的放矢，针对性地解决该类城市在转型阶段所面临的系列问题。

2 实证研究：石嘴山转型期面临的双修问题

石嘴山市是我国西北地区典型的煤炭型资源枯竭城市，2008年石嘴山市被列入首批国家资源枯竭转型城市。近年来，石嘴山煤炭产业比重不断缩减，尤其是随着国际原油价格波动，国内煤炭产业落后产能进一步削减后，城市经济发展面临巨大瓶颈，随之而来的是人口活力下降、长期工矿开采带来的生态赤字严重等问题。

2.1 人口活力下降，转型亟待寻找新的动力

由于特殊的历史背景，石嘴山形成了“五湖四海”的人口结构的城市，这为特定历史条件下的城市发展注入了不竭的动力和城市精神。但近年来产业转型期，人口就业不充分导致大量人口流出，甚至出现石嘴山、银川两市双栖现象，石嘴山的城市吸引力在逐渐下降。这体现在两方面，一是城市自身就业不足、公共服务的供给能力下降，导致本市人口的流出加剧。根据2015年市辖区人口第三产业就业结构分析，45%的服务业人口主要从事行政、卫生、文化教育等领域，而对于餐饮、娱乐、零售业等生活性服务业的就业结构而言则相对较少，仅占5%。二是城市缺乏具有凝聚力的活力中心，对周边城市的吸引力和比较优势逐渐下降。即便是我市王牌旅游景区——沙湖，也难以有效吸引游客进一步留宿市区。基于以上原因，石嘴山的当前应当积极找寻新的转型增长点，使“五湖四海”石嘴山在新时期赋予新的内涵，成为真正的“家园城市”石嘴山。

因此，重塑自身的活力是当前石嘴山在区域中重塑比较优势的关键。这就需要一方面城市发展建设应当更加关注对公共服务设施和城市活力中心的打造，另一方面还要通过鲜明的城市形象和卓越的城市空间品质打造出更大的区域吸引力。

2.2 生态系统面临危机，难以形成优势

尽管我市在转型10年里大力强化生态建设，取得了骄人的成绩。获得2015年国家园林城市称号、西北首个、宁夏唯一的国家森林城市称号，星海湖等重大湖泊湿地的保护修复为城市发展提供了珍贵的生态空间，极大地改变了市民对“煤城”的僵化印象。但由于区域协作不高、产业结构调整仍需过程，局部生态环境改善做出的成绩仍难以掩盖整体生态系统破坏带来的影响。沙湖自然保护区由于农业面源污染、工业废气污染、补给水体污染等因素，水质已经亮起红灯，不仅影响生态旅游的直接收入，对城市形象、周边生态系统的间接影响巨大。

因此，在做好局部生态节点的环境保护的同时，系统性提升生态系统健康度，是提升城市品质的关键。

2.3 突破的方向

前文已经论述，融入银川都市圈将为石嘴山带来新的发展平台。而从石嘴山自身发展历程看，传统的资源依赖已经难以为继。未来城市发展应当厚植生态优势，充分释放生态文明带来的发展红利。一方面，通过对城市面貌的整体改善、生态环境的系统整治，塑造山水园林特色鲜明的城市形象，进而吸引更多高品质的就业、居住、休憩空间。另一方面，凭借自身完备的工业基础，进一步完善特服务业、现代农业等特色产业，使石嘴山从工矿城市逐步转向宜居、宜业、宜游的品质城市。因此，突出“山水园林、尚工逸城”的城市特色，既是新的区域战略下石嘴山的发展应对，也是自身转型跨越的重要手段。

3 双修策略构建

3.1 凸显石嘴山山水园林、尚工逸城的城市特色

石嘴山市经历了“以工立城、以厂兴城、厂城分离”的发展路径。城市空间呈现出了典型的资源带动型的城市风貌特征，经历了房地产开发的鼎盛时期，目前呈现出城市尺度偏大、活力不足的现象，与总规提出的“宜业宜居的山水园林新型工业城市”存在一定差距。

当前石嘴山城市空间品质提升应围绕“山水园林、尚工逸城”的总体风貌定位，依托山水特色空间网络，打造以山为脊、以水为脉，道路为廊的特色空间网络；预留由星海湖、大风沟、北武当沟、大武口沟等纵横交错的水系及两岸滨河绿化景观组成的“廊道景观”，设置市民游园及广场、郊野公园、工业遗址公园、街头绿地等公共开放空间，并以此串联城市各个生活组团和城市主次中心。同时，深入挖掘大武口洗煤厂区域、太西洗煤厂区域、矸石山周边区域、大武口电厂区域工业遗产资源，分别更新改造为工业主题公园、艺术文化创意园区，塑造城市新活力中心，打造“尚工逸城”的城市名片。

3.2 重塑五湖四海城市发展活力

统筹石嘴山市“大武口-平罗-沙湖”区域发展，重点推进沿星海湖畔城市复合新中心的功能完善与老城区的旧城更新改造，不断完善公共服务设施用地和公共绿地用地的建设，通过新的生活与工作场所提供，改善城市人居环境质量，强化城市聚集功能和辐射功能，激发城市转型发展活力。

大武口环星海湖区域结合生态绿心，完善生态、旅游、行政、商务、科研、居住、工业等综合职能，并通过地标节点和景观廊道打造，天际线控制与岸线设计，提升城市新中心的辐射力。惠农区进一步发挥对内蒙古乌海、鄂尔多斯等交界地区城镇的比较优势，提升石嘴山在教育、医疗、文化、体育等方面的综合公共服务水平，着力创新跨省医疗、教育等政策要求，并积极谋划与乌海市海南、乌达区的快速城市交通联系。

3.3 培育转型期新经济发展增长极

以全域旅游、现代物流、信息服务、现代金融、健康产业为发展重点，以大武口区旧城核心区、星海湖站前商务区、惠农无水港为依托，大力培育发展新经济、新模式、新业态和新主体，加速一二三产业融合。

大力发展现代农业、特色农产品精深加工、农业旅游观光等产业，优化第一产业布局；以产业转型升级、生产要素整合为切入点，以循环化改造、生态化发展为重点，强化壮大“4+2”型第二产业体系；构建布局合理、功能完备、辐射带动效应强、具有竞争力的现代服务业体系，以中心城区为旅游服务中心，依托贺兰山、黄河、沙湖、星海湖等自然景观，以及丰富的煤炭工业遗产资源，加快旅游产业发展。