刘云

国有企业混合所有制改革，就是将国有单一股权的企业改制为国有与非国有共同持股的企业，实现股权结构在不同所有制资本之间的混合。推进新一轮国企混改，必须与不同层次国有企业的准确定位相结合，与区域产业升级和经济转型相结合，与进一步完善国企治理机制相结合，在当前尤其是要与国有资产监管体制改革相结合，以国资改革为引领，重构国资监管机构与混合所有制企业的关系，促进国企混改和国资改革有效互动，最终实现政企分离，所有权与经营权分离，真正使国企成为独立的市场主体。

一、国企混改要与不同企业的功能分类相结合，以保障国企混改应有的宽度、广度和深度

（一）国企分类是国企混改的前置改革

当前，国家立足国有资本的战略定位和发展目标，结合不同国有企业在经济社会发展中的作用、现状和需要，根据主营业务和核心业务范围，对国企进行了分类。河南省也严格按照这一要求制定了本省国企分类办法，并要求进行分类施策。河南省的国企混改试点就是在这一分类基础上进行的。

（二）国企分类是一项重大的改革举措

新常态下，经济社会发展的背景和条件都发生了重大变化。在这种情况下，公益性国有企业应严格限定在某些市场失灵的领域，主业处于关系国民经济命脉的重要行业和关键领域的国有企业范围应该重新界定，其所涉及的范围必须经过充分论证和法定程序，列入“负面清单”，并随形势发展逐步减少，避免随意性、不可泛化。在当前，如何准确界定不同国有企业功能，制定国企分类名录，实际上演化为对政府和市场作用范围的界定，需要以改革的精神、在新的发展条件下进行分类，以保障国企混改应有的宽度、广度和深度。商业二类国企范围的界定和改革是近期及未来一段时期改革的重点。

（三）国企改革既要分类也要分层

央企、省属国企、市属国企和县属国企在国民经济发展中的功能定位有很大区别，就“国家安全、国民经济命脉”的定位而言，其重要程度依次递减，因而其商业二类企业的范围也应依次缩小，相应国企混改的广度进而深度应该更大。与央企相比，地方国企近年效益下降得更为明显，去产能、地方债务化解等方面任务更重，与央企的改革任务明显不同。股权结构、公司治理结构与公司绩效进而区域经济发展水平存在著明显的正相关关系。所以，国企改革既要分类也要分层，在制定政策界限时不能“就高不就低”。

二、国企混改要与完善企业法人治理结构相结合，致力于保障混改企业独立的经营权

（一）国企混改必须以公司制改革为前提

混合所有制企业，是指不同所有性质的产权主体多元投资、交叉渗透、互相融合而形成的多元产权结构的企业。这意味着混合所有制经济是一种以股份制为基础的经济。“国有企业”与“公司”是两种不同类型的企业制度：国有企业最大的特点是资产国有，政府在企业之外管人、管事、管资产并进行监督，因此政企不分、所有权经营权不分；而股份公司是独立的法人实体，产权清晰、权责明确，实行政企分离、经营权所有权分离。因而只有股份制公司的企业制度框架，才能解决民资“能进”的问题，才有可能兼容不同性质的资本联合。

（二）国企混改的目的在于建立现代企业法人治理结构

国企一旦引入别的性质的资本，民间资本追求利润最大化的天性就会强烈要求建立与股权结构相适应的法人治理结构，从而引发企业内部治理结构和决策机制发生深刻的变化，从运行机制上“切开”出资人代表与职业经理人的联系，使企业自主经营权得到保障。国企混改之所以被作为国企改革的突破口，就在于企业的股权结构变化是一个微观基础。股权结构的多元化、异质化，将带来天然的股东制衡，倒逼企业内部制度改革，使公司规范化法人治理结构得到完善与强化。

（三）国企混改并不必然带来公司法人治理机制的完善与规范

在混合所有制公司架构下，如果国有股“一股独大”，同时国资机构或国资代表人依傍与金融机构或政府的非市场关系占取超额话语权、决策权，民资股东就不能获得应有的发言权，企业的决策机制就会还是老一套；进而，如果董事会对经理层的授权不充分，职业经理人制度建立不起来，企业独立的经营权不能保障，以民资进入“倒逼”国企治理结构规范、运行机制改善的目的就必然落空。比股权结构更重要的是公司治理结构的变化，比公司治理结构表面上的变化更重要的是公司决策机制、激励约束机制真正地建立，只有传导到这个层面，才能使国企的运转更加高效灵活，更富有竞争力。

三、国企混改要与国有资产管理体制改革相结合，重构国资监管机构与混合所有制企业的关系

（一）国企混改内在地要求国有资产监管机构“管资本”

国企在公司化改制的基础上进行混改的过程，就是国有资产的资本化、证券化过程。这一过程的完成，对内，要求从运行机制上“切开”出资人代表与职业经理人的联系，把规范法人治理结构落到实处；对外，则要求从体制上“切开”政府与企业的联系，要求国资机构回归出资人身份，实现从管资产到管资本的转变，与规范的现代公司治理衔接。

（二）国企混改必须以国资监管体制改革为引领

在国资管理“三层结构”没有落地之前，现行的国资机构依然是国资委直接管企业的“两层结构”，混合所有制企业要在这一体制下生成并有效运营，会遇到“股权结构是新一套而国资监管还是老一套”的难题，即现行国资监管体系与混合所有制企业不兼容。国企混改与国资改革应互为条件、相互制约。

四、国企混改要与产业升级和经济转型相结合，制定并落实河南省国有资本布局结构整体规划

（一）新一轮国企混改必然伴随着国资布局的大调整

国企混改是在国民经济发展进入新常态、出现严重的产能过剩、经济转型步伐加快推进的大背景下展开的，也是在工业化进入到后期阶段、以互联网为代表的新一轮技术革命蓬勃发展的背景下展开的，因而在新的背景下实现国资保值增值、增强国资控制力和影响力的目的，必然伴随国资从传统重化工领域向高端、新型制造领域，向与国家“一带一路”倡议相关产业领域以及公共服务、科技进步等领域的大转移。

（二）需要制定并落实河南省国有资本布局结构整体规划

当前，河南省面临的一个主要问题是国有资产大量分布在重化工行业，而这些行业的产能过剩问题非常严重，投资收益率非常低。如果没有大的产业重组，仅仅是进行股权结构改革，未来三五年后，不管治理结构有多好，恐怕仍然改变不了行业平均收益下降的问题，国资保值增值的目标很难实现。国企混改涉及到企业内部资本结构的重大变化，一般来说，除非一个企业面临财务上极其重大的变故，否则一般是不会轻易改变企业的资本结构的。因而混合所有制企业作为一种新的制度供给，往往在企业进行大跨度的资本重组，或者进行重大战略转移时，才会对之产生足够的制度需求，也只有这种情况下，企业才会选择互补性强的异质的民营资本开展合作，以达到其战略目的。因此，国企混改必须与河南省经济转型相结合，当前要立足于新一轮科技革命，依据市场变化趋势和区域发展的战略目标，以提高区域竞争力为导向，对未来一个时期国资布局作出系统安排，制定和出台调整优化国有资本布局的政策，推动国有资本合理流动优化配置，增强国有经济整体功能和效率。

【本文系2017河南省社会科学规划决策咨询项目“国企混改中的问题与对策研究”（2017JC10）的阶段性成果】

（作者单位：河南省人民政府发展研究中心）endprint