刘翠芳

【摘要】法治国家的首要任务是有法存在，有良法可依。我国在立法工作方面的进一步发展体现在对立法的放权上。2015年新修正通过的《立法法》赋予设区的市地方立法权，至此，我国立法大致经历四大管辖范围：全国人大及其常委会→省级行政区的人大及其常委会→较大的市人大及其常委会→设区的市人大及其常委会，呈现出由集权向分权的走向。

【关键词】设区的市；地方立法；立法监督

《立法法》修改最大的放权表现在设区的市拥有了地方立法权，突出体现了国家对地方立法权限的两种不同的思维变化：较大的市制定地方性法规体现出的立法权限是概括式，只要不违反上位法的规定即为立法；而设区的市制定地方性法规体现出的立法权限是列举式，《立法法》第七十四条第二款明確列举设区的市在哪些方面可以制定地方性法规来约束因地方差异悬殊带来的具体问题。这与行政法中对国家机关公权力行使要求——法无授权不可为，对公民个体私权利行使要求——法无禁止即可为，功效如出一辙。以下，从三个方面分别探析了对设区的市立法进行监督的方式与程序：

一、立法方面的监督

《立法法》分别在第七十二条以及第五章“适用与备案审查”，规定了对设区的市立法要进行的监督程序。整个程序遵循列举式立法内容的限定、上级批准程序、上级备案程序、上级审查程序以及后期的改变与撤销程序。以上每个程序都对设区的市制定地方性法规进行了严格的限定：

第一，立法范围采取列举式的方式引起学术界对“等内等”还是“等外等”两种不同的声音，但结合法条上下文及大多数学者的观点，第七十二条中的“等”还是应该在保持立法原意的基础上归为“等内等”，其实这三项立法权限包括的范围是相当宽泛的。

第二，设区的市制定的地方性法规还要经省、自治区人大常委会批准，这项监督程序对于设区的市行使立法权有着至关重要的作用，新修正的《立法法》赋予设区的市地方立法权，在全国范围内增加了数百个可以自己立法的设区的市，各设区市无论是在立法水平上还是经济发展程度上都参差不齐，因此，立法成果经上级人大常委会批准审阅无可厚非。批准机关根据立法意义与地方实际需求给与批准或不批准的批复。

第三，备案审查相比较批准来说属于事后型的立法监督，也是地方立法程序中的重要一环。备案属于间接的立法监督，地方性法规要经过备案才可以通过或者生效，这其中包括登记、统计、存档等程序。而审查则存在于备案之后，为防止设区的市制定的地方性法规与宪法、法律等上位法相抵触，因而有必要对地方立法进行审查。审查之后，对于与上位法抵触或违反宪法根本原则的地方性法规则直接予以撤销。

二、公众参与监督

在美国的行政制度中十分注重公众参与，尽可能使行政公开，让行政工作透明化，防止行政机关自由裁量权的滥用。而新赋予设区的市地方立法权也需要公众来监督，行政权力的扩张，立法范围的扩容，都要求高度重视公众在立法中的重要地位。

公众参与立法作为一种普遍性的立法监督模式，在设区的市制定地方性法规上占有很大优势，更加贴近公众生活，切实关系到每一位公众生活的方方面面。设区的市立法是直接根据本市的经济发展与社会发展情况制定符合当地实际需求的地方性法规，公众参与监督，这也正是立法放权到设区的市的考虑因素之一。

一方面，当地的公众可以积极参与立法程序，既能发挥公众民主立法的功效，又能监督立法合法合理运行；另一方面，不属于当地利害关系的人也可以为维护自己的合法权益，对设区的市所立具有地方保护性的法规积极检举。只有这样充分发挥公众的力量，才能更好提高设区的市的立法质量。

三、创新机制

虽然有法律立法方面的监督和他人的监督，但自我监督也必不可少。

设区的市拥有地方立法权后，由于各设区市在人口、地域、经济以及立法需求与能力方面都不尽相同，所以在立法内部应该成立代表本地实际的立法专家团来督促立法工作，这种模式称为设区的市立法的内部监督。行政机关的自我监督首次提出者是崔卓兰教授，她将自制行政理论定义为，行政主体自发地约束其所实施的行政行为，使其行政权在合法合理的范围内运行的一种自主行为。

自我监督体现出更多的是直接性、预防性与针对性。这种监督方式不仅可以从源头上节约行政资源，并且可以在很大程度上给予行政机关自我改正的机会，消除很大一部分的社会负面影响。

参考文献：

[1]王名扬.美国行政法[M].北京大学出版，2016.

[2]苗连营，张砥.设区的市立法权限的规范分析与逻辑求证[J].地方立法研究，2017.

（作者单位：山东师范大学法学院）endprint