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我国自贸区海关税收优惠政策定位与完善

2018-02-01李志天

对外经贸实务 2017年11期
关键词:自由贸易区制度创新优惠政策

李志天

摘要:我国的自贸区战略巳近4年,已经初步形成和积累了一系列“可复制、可推广”的经验。目前正处于试验的关键节点。在此背景下,通过研究自贸区定位,探究自贸区税收政策的现状。查找税收政策面临的问题并提出建议,对于完善海关税收法律基础、创新税收征管制度、调整税收征管方式,具有显著的理论研究价值和现实指导意义。

关键词:自由贸易区;海关税收;优惠政策;制度创新

自贸区有广义和狭义之分。广义的自贸区(Free Trade Area,简称FTA)最典型的特征是“跨政府间的贸易区”。覆盖范围包括加入“自贸协议”全部成员的所有关税领土。中国-东盟自贸区属于FTA类型;而狭义的自贸区(Free Trade Zone,简称FTZ)典型的特征是“境内关外”,在一个国家的部分领土内,对于运入其中的任何货物,就进口关税和其他各税来说,被认为在关境以外。我国的上海、广州、天津、福建等自贸区属于FTZ类型。

纵观发达国家的自贸区,不难发现,“税收优惠”在促进投资增长和产业集聚等方面发挥了积极作用,而在自贸区实施的诸多利好政策中,最吸引外界注意的莫过于海关的税收优惠政策。但是,我国建立自贸区的初衷并不仅仅是要人为划出一个“税收优惠”的特别区域,而是要在新一轮的经济体制改革过程中,通过制度创新,探寻新的经济发展模式。因此,如何对自贸区内海关税收政策进行准确定位,并设计出合理的政策进行控制和完善,是今后一段时间内需要认真思考的问题。

一、“制度创新”是我国自贸区海关税收优惠政策的核心定位

(一)“转型升级”是我国自贸区的设立初衷

近年来,美国、澳大利亚、日本等发达国家绕开被世界广泛认可并遵循的WTO中相关规则,联合发起了跨太平洋伙伴关系协议(TFP)谈判,旨在挑战经济全球化现有贸易规则。TPF颠覆了全球贸易秩序的体系,强调国民待遇以及更加开放的贸易与投资自由度,倡导的协议内“零关税”,超过WTO的多边贸易自由度,蕴含着更高标准的贸易便利化,以图形成有利于该区域发展的贸易和投资规则。虽然美国暂停了TFF谈判,但是剩余国家的谈判并没有停止。若这一格局最终成型,我国将处于极为被动的局面。为了应对TFF所带来的新的挑战,避免受制于人,我国需要结合自身经济发展特点,探索运用新的模式,努力维护经济全球化规则,以发挥我国在国际贸易体系中的作用。2013年9月,上海自贸试验区成立,我国自贸区发展战略拉开序幕,这是我国交被动为主动迈出的重要一步。2015年4月,广东、天津、福建挂牌新一批自贸试验区,形成跨越大江南北的试验体系。随着我国自贸区的试验成果的不断显现,2016年8月,辽宁、浙江、河南、湖北、重庆、四川、陕西随后设立七个自贸区,标志着我国自贸区建设步伐进一步加快。

(二)“复制推广”是对我国自贸区的根本要求

改革开放30多年,我国的经济特区、保税区所取得的成就有目共睹,但是经济特区、保税区所实施的政策只能在区内适用,不能与国际市场无缝对接,尤其是制度政策开放程度上还存在很大差距。长此以往,不可避免地形成“政策洼地”效应。而自贸区不是特区,更不是保税区,自贸区是要建立一个与国际市场完全接轨的市场空间,在制度政策上侧重一个“试”字,应为本地区经济发展进行先试先行和不断创新,这就决定了自贸区不以“政策洼地”为优势,而是通过开放尚未开放的领域,研究分析制度政策实施的利弊,按照统一税制、公平税负、促进竞争、持续发展的原则,探索研究自贸区在法律层级设置、政府职能转变、税收政策设置和信用体系构建等方面同新形势相接轨的管理体制。包括准入前国民待遇、负面清单管理、货币自由关税等。从而实现“贸易便利化、投资便利化、金融自由化”的既定目标。中国经济和世界经济高度关联,作为“试验田”,积累可复制、可推广的经验是对自贸区政策的根本要求,这也是我国自贸区的功能定位。

(三)“制度创新”是我国自贸区税收优惠政策的柱心定位

自贸区作为一块“试验田”存在,虽然在自贸区内实施了包括多项税收政策在内的一批优惠政策,但其目的并不是建立税收优惠的隔离区,而是探索一条通过法制、税制和管制三大制度的创新,来促进贸易、投资、金融三大领域开放,从而为全国深化改革探路。自2012年9月创建上海自贸(试验)区以来,其制度政策上的很多创新成果已被其他自贸区复制推广,而且包括准入前的国民待遇、负面清单管理制度,国家已决定从2017年开始对外商投资实施。因此。在自贸区内使用税收优惠政策,并不仅仅在于通过降低关税刺激总量增长,而更多的是要通过制度创新,探索具有行业导向的税收政策。探寻新的经济发展模式,这是我国自贸区税收优惠政策的核心定位。在制度的创新过程中,制度的适用性是基本条件,而非所有经验都要生搬硬套,必须根据承接地的制度环境和现实约束,主动进行适应性的调整和制度再创新,真正能够改善制度承接地的经济发展环境,进而支撑我国经济转型。

二、国内外自贸区海关税收优惠“制度创新”上的差异

我国自贸区现有海关优惠稅收政策主要依据《总体方案》,而国外发达国家自贸区税收政策更注重税收的“法定性”,已经形成了涵盖保税、免税、延税、逆关税减让等在内完整地税收优惠体系,征管机制完善。具体差异主要包括:

(一)税收政策“珐定性”上的差异

税收法定原则起源于英国,其基本内涵是”先立法后执法”,也就是说,如果没有法律作为支撑,其确定的税种、税率以及征收程序等都属于不合法的行为。基于这一点,世界上绝大多数国家都是先立法后实施征管行为。比如美国1931年出台了《对外贸易区法案》、新加坡于1969年通过自贸区法案等。目前我国自贸区海关税收制度涵盖了推迟缴纳进口关税、融资租赁进口25吨以上飞机税收优惠、生产型及生产服务型企业进口机器关税减免、选择性关税、集中汇总纳税、保税交易平台保税政策等,但是,由于起步较晚,目前的税收政策主要依据的是国务院下发的《总体方案》以及下级部门的规范性文件,尚无更高层级的中央立法支撑。其中《总体方案》本身也不属于行政法规,原则上并不能成为自贸区实施税收优惠的直接依据。而其他规范性文件。往往以“经国务院批准”或“为落实《总体方案》要求”等作为开头,这一“开场白”反应更多的是对上级指示的贯彻落实,并不能充分体现“税收法定”原则。

(二)税收优惠“系统性”上的差异

美国等发达国家的自贸区已经形成了涵盖保税、免税、延税、逆关税减让、关税政策一体化等在内完整、系统的税收优惠制度。反观我国自贸区,即使《总体方案》以及下级部门的规范性文件确定了多项税收优惠政策,但是内容较为零散、缺乏系统性,有的明显带有地区性差异,导致评估、问责和退出机制效能下降。尤其是沿用了保税区部分税收政策,而保税区的主要执法依据是1997年海关总署发布的《保税区海关监管办法》,随着生产经营方式和贸易业态的变化。已很难适应快速发展的需要。

(三)税收优惠征管“导向性”上的差异

发达国家的自由贸区突出的是经济自由化、市场一体化以及税收政策的普适性,依靠统一的税收优惠措施带动自贸区繁荣。反观我国自贸区,虽然采取了将融资租赁企业纳入出口退税试点范围、对符合条件的进口飞机实行增值税优惠、对“生产型”企业的进口机器设备免税等措施,但是,从目前情况来看,这些税收优惠政策的具有一定的局限性,其普适性不强,所带来的“政策洼地馓应比较明显,也可能使得部分企业在利益驱动下,扎堆到某一个或几个行业中去,引起产业失衡。

三、以“制度创新”为核心。完善我国自贸区海关税收优惠政策思路

我国已成为世界第二大经济体,与之相适应的是,我国又是税收大国之一,从“税收大国”向“税收强国”转变是结构调整的任务之一,这需要一个艰辛而漫长的过程。通过前文,已经能够看出,国外已经形成比较完整的税收优惠政策。我国自贸区尚处于试点探索阶段,自贸区海关应积极应对国际贸易和投资新规则,发挥自身优势,以制度创新为核心,形成更多“可复制、可推广”的税收优惠政策。

(一)做好海关税收优惠政策层级设计

2016年,国务院立法工作计划提出,将《关税法》列为研究项目,这充分说明国家对于关税法定的重视。为了达到这一目的,可先由全国人大制定《中国自贸区法》,这是立法的第一步,也是顶层设计。而税收制度的具体设计则可参考国际通行规则。在《中国自贸区法》框架下设立单独章、节,以确立具体的税收优惠制度,并为《关税法》的立法预留了空间。在时机成熟的情况下出台《关税法》,并在此基础上制定《关税优惠条例》,形成完整的海关税收优惠政策层级设计,按照统一税制、公平税负、促进公平竞争的原则,加强对税收优惠的规范管理。

(二)借墨国际经验完善我国海关税收优惠制度

国际条约作为我国重要的法律渊源,对国内立法必将产生深远影响。实践已经证明,我国每加入或者达成一项双边或多边条约,其最直接的作用就是推动国内相关法制体系的完善。因此,完善我国自贸区海关税收优惠制度过程中,应放眼世界,借助“一带一路”战略的实施,努力与国际接轨,力求符合经济全球化的趋势和税收改革的国际化潮流,力争制度创新方面取得更多的突破。同时,也不能一味的“拿来主义”和生搬硬套,在借鉴过程中,应充分考虑我国国情和产业发展特点,对于不適合我国国情和国际化潮流的税收优惠政策,需要严加比较和甄别,理性借鉴,充分体现我国自身的特色和利益诉求。

(三)实践中补充和完善海关税收及优惠措施

各自贸区海关应结合自身特点,围绕税收政策规定。在实践中对法规和实施细则进行补充和完善。比如:“跨境电商”繁荣了个性化订单交易,撕裂了大宗进口货物,对我国税收体制尤其是海关税收体制带来了前所未有的冲击。而我国海关税收征管制度是建立在传统国际贸易基础上的,并没有将“跨境电商”等新兴业态涵盖在内,在对“跨境电商”商品实际征管过程中,往往因为“邮递”、“快件”等进境渠道的不同,导致同一商品赋税水平的差异。“跨境电商”飞速发展的趋势已经不可逆转,自贸区海关应顺势而为,认真研究和分析“跨境电商”的发展特点、发展规律和未来趋势,结合我国的国情并借鉴国际做法,通过明确征管范围、计税尺度、起征额度等要素,努力完善其税收征管制度。另外,在补充、完善过程中,应结合具体情况,充分考虑税收优惠政策所带来的利弊,逐步完善,应允许局部先行先试和差异化安排,并优化评估机制和容错机制。对于已经实施的税收优惠措施,应当评估其实施效果,对于明显没有实施必要性、可行性的措施,应当停止实施或做出调整,尽可能避免税收优惠政策碎片化、打乱仗的现象的出现。

(四)多采用“间接性”税收优惠政策

美国、德国等域外白贸区为避免因“税收洼地”出现的避税、套利等风险,设计的税收优惠逐步间接化,尽可能少采用由税率和税额构成的直接税收优惠的政策手段,而是通过优化纳税时间的构成,减低纳税人的遵从成本。我国自贸区的试验探索过程中,出台了形式多样的税收优惠,而且沿用保税区现有的一些政策,包括免税缓税政策、出口退税政策、保税加工政策、即征即退政策等。但是保税区政策本身就是一种非中性、直接性的税收优惠行为,由其带来的“税收洼地”效应日趋明显,容易出现“有害”税收优惠。因此,探索“间接性”税收优惠政策,将成为我国自贸区海关税收优惠政策是否可复制、可推广的关键。

(五)不走“竞争化”税收优惠路线

与区域性税收优惠不同。我国自贸区是经济市场化的试验田,不是要发展巨型的免税区或者经济特区,也不适合走大幅降低关税的税收竞争路线,应该掌握一个“度”。这个“度”就是以不干扰市场对资源配置的基础性作用为前提。笔者认为,应当在顺应国际化潮流的基础上,趋向于减少约束,扩大缴税方式的自由度,走“协调化、不竞争”的发展道路。对于不具有比较优势,同时也确实需要保护的关系到国计民生的产业,应通过合理设计,尽量做到税收优惠与产业政策的高度协调。在自贸区开创初期,允许国内不同自贸区存在差异性的海关税收优惠政策,但从长远发展,最终要实现海关税收的税种、税率、税收优惠等基础性制度变革的一致性,促进海关税收的公平公正。

(六)重视涉税“信用管理”体制建设

涉税“信用管理”体制建设是一个系统工程,需要相互协作,群策群力。一要加强政府各部门之间的改革协作,建立起海关、工商、银行、公安、外汇管理等各部门“信息互换、监管互认、执法互助”的三位一体协作机制,争取在纳税服务、政策咨询以及税收稽查等方面开展更多交流合作;二要以降低纳税人遵从成本为出发点,积极探索推动税收征管“权力清单”制度建设,通过简政放权或权力下放等具体措施,实现海关税收审批和税务征管事项的动态管理;兰要以重新修订《中华人民共和国海关企业信用管理办法》为契机,坚持“由企及物”的管理理念,将企业信用管理嵌入到通关一体化改革流程中,显著增加高级认证企业税收征管优惠的权重。完善一般认证、一般信用及失信企业的相关信用信息设置,以“差别化”管理和“双随机”理念,强化信用信息在海关税收征管领域的应用,充分发挥“守法便利,违法惩戒”导向作用。

(七)通过优化征管模式提升税收征管水平

近期,我国海关大力推动以“两中心三制度”为核心内容的全国通关一体化改革,运用“守法便利”的原则,通过创新“由企及物、由物及企、物企结合”的风险管理理念。改变多层级、串联式的管理格局,建立起海关总署、直属海关、隶属海关三级错位分工和监管的方式,实现海关税收治理体系与治理能力的现代化。尤其是“一次申报、分步处置”、“自主申报、自行缴税”等措施,通过前置税收风险分析、实施通关中验估、放行后批量审核和稽查等,建立了新型的征管体系和属地纳税人管理制度,加快了办税过程,提升征管水平,具有降低纳税人的遵从成本和提升遵从能力的双重作用。自贸区海关应顺势而为,积极参与上述改革,做好海关税收征管方式改革的排头兵。

(八)向智能化转型丰富税收优惠实现方式

总署党组高度重视海关信息化建设,多次强调要提升海关作业智能化水平,全面建设“智慧海关”。自贸试验区在这方面应起到先锋带头作用。在税收征管方面,一是积极发挥海关在口岸管理中的主导作用,在“单一窗口”、关检“三个一”、“三互”等综合执法模式创新的基础上,运用“云计算”技术。实现对各个税收征管数据系统的有效统和,建立起与海关、工商、银行、外汇管理等部门信息互通机制,弱化部门界限,强化职能协同,争取在纳税服务、政策咨询、税收大数据交换以及税务协查等方面开展交流合作;二是利用联机分析、数据挖掘和数据可视化等技术,拉近离散存储于不同系统中的海量数据彼此关系,建立起“海关税收征管大数据库”,自动实现企业、商品、贸易方式、征管方式等税收计征要索的聚类分析和有效评估,从而为税收征管及优惠措施调控提供更加有力的支撑;三是在积极探索税单无纸化、“自主申报、自行缴税”等征管模式的基础上,强化“互联网+征管”理念,通过掌上APP、“支付宝”等方式,打通稅款移动支付的新途径,有计划、有步骤地推进海关税收征管的智能化转型升级。

(九)加强对税收征管的风险防控体系建设

从国际经验来看,各国自贸区的税收管理都相对宽松,给不法企业可乘之机,其中包括利用虚假贸易进行洗钱、设计结构复杂的交易进行偷逃税犯罪。尽管我国采取审慎的管理措施,较其他国家相比,使企业的违法风险较低,但是随着进一步深化自贸区改革,区内企业的涉税风险随之增大,因此,应该尽快建立完善的自贸区海关税收风险防控系统。实现对税收风险的精准防控:一是以“两个中心三项制度”建设为契机。将安全准入和税收征管作业统筹起来,通过优化风险参数前期设置和税收中、后期征管效果的联合评估机制,打造错位管理、综合监管模式和一体化风险防控体系;二是运用大数据分析技术,实现商品市场行情、行业监管信息、违法违规记录、异常物流动态信息等碎片化信息的统筹整合,为税收风险防范提供有力的信息支持;三是创新管理手段,构建“主动披露”渠道,促使企业自律,并常态化引进第三方中介机构协助开展企业稽查,消除社会大众对行政行为的误解,增强认同感、化解执行阻力,促进协同共治。

(本文发表时有所修改和删减)

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