骆伟建

【关键词】“一国两制”  《憲法》   《基本法》   特别行政区  澳门

【中图分类号】D922.1                          【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.21.003

中国改革开放总设计师邓小平先生在20世纪70年代末、改革开放之初提出了用“一国两制”的构想解决台湾问题，实现国家的统一。1982年《宪法》第三十一条规定，“国家在必要时得设立特别行政区，在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”为国家实行“一国两制”制度提供了宪法依据。当解决港澳的历史遗留问题被提上议事日程之时，邓小平先生将“一国两制”的构想用于解决港澳回归祖国，实现中国恢复对港澳行使主权的谈判中。在“一国两制”构想的指导下，结合港澳的历史和现实，制定了实行“一国两制”的具体方针政策。随后，全国人民代表大会根据中国宪法制定了《中华人民共和国香港特别行政区基本法》和《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》，将“一国两制”的方针政策法律化。中国政府根据《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》（以下简称《基本法》）的规定和全国人民代表大会的决定，筹备了特别行政区的成立工作，实现了政权的顺利交接和社会的平稳过渡。特别行政区成立后，中央和特区按照“一国两制”和《基本法》的规定施政，“一国两制”事业取得了举世瞩目的成就。

从“一国两制”构想的提出，到制定“一国两制”的具体方针政策，再由特别行政区基本法确立特别行政区的制度，从而依据“一国两制”的方针政策和特别行政区基本法治理港澳特别行政区的整个过程，对其进行仔细分析，不难发现一个规律——只要能够做到全面准确地理解“一国两制”和《基本法》，坚定不移地实施“一国两制”和《基本法》，作为中国特色社会主义的一个有机组成部分的“一国两制”的事业就能够得到发展并取得成果。反之，就会受到干扰和阻碍。所以，实施“一国两制”和《基本法》，在理论层面，要做到全面、准确的理解，不误解、不曲解。在实践层面，要做到坚定不移的执行，不变形、不走样。理论和实践的结合，是保障“一国两制”实施的基本条件，也是澳门实施“一国两制”成功的经验之一。

那么，如何才能在理论层面做到全面准确地理解“一国两制”和《基本法》，在实践层面做到坚定不移地实施“一国两制”和《基本法》？分析澳门特别行政区实施“一国两制”和《基本法》的实践，可以得到有益的启示。首先，在理论上既要做到系统理解和把握“一国两制”和《基本法》理论，又要向特区居民普及“一国两制”和《基本法》的理论。其次，在实践上既要搞好“一国两制”和《基本法》的制度化，又要做好“一国两制”和《基本法》细化的工作。通过做好“一国两制”和《基本法》的系统化与普及化，制度化和细则化，保障“一国两制”和《基本法》的真正落实。

“一国两制”和《基本法》理论的系统化和普及化

系统掌握“一国两制”和《基本法》的理论。全面准确地理解“一国两制”和《基本法》，取决于对“一国两制”和《基本法》理论的系统把握。缺乏系统性，就会导致片面性。系统地掌握“一国两制”和《基本法》的理论，是建立“一国两制”和《基本法》话语权的基础。只有系统化的理论才能够更好地指导“一国两制”和《基本法》的实践。澳门特区在系统地掌握“一国两制”和《基本法》理论上作出了几个方面的尝试和探索。

一是认识“一国两制”和《基本法》理论的独特性。首先，“一国两制”是中国特色的理论。“一国两制”和《基本法》的理论是中国创新的理论，具有鲜明的中国特色，有自身独特的理论和逻辑体系。邓小平先生说，“‘一国两制这是个新事物。这个新事物不是美国提出来的，不是日本提出来的，不是欧洲提出来的，也不是苏联提出来的，而是中国提出来的，这就叫中国特色，”[1]“从世界历史来看，有哪个政府制定过我们这么开明的政策？从资本主义历史看，从西方国家看，有国家这么做过？”[2]无论是从理论上还是实践上看，西方并不存在这种先例。所以，“一国两制”是中国对世界的贡献。“说国际意义，不仅对第三世界，而且对全人类都有长远意义。这是一个具有创造性的杰作。”[3]因此，“一国两制”是中国原创和首创的理论。认清和把握这一点非常重要，是理解和掌握“一国两制”和基本法理论体系的基础和出发点。

而特别行政区基本法是“一国两制”理论和政策的法律化，“一国两制”的创新性决定了特别行政区基本法同样具有中国特色的法理和逻辑体系。在西方的现有法理中，包括国家制度的理论，自由、民主的理论，既没有“一国两制”的构想，也没有解决“一国两制”的方法。所以，“一国两制”和《基本法》不是西方理论和法理的产物。对“一国两制”和《基本法》的理解、解释，只能从“一国两制”和《基本法》自身的逻辑展开。如果以西方理论和法理为基础去理解和解释“一国两制”和《基本法》必犯方法论上的错误，因为在研究和解释的出发点上就偏离了轨道。

为什么“一国两制”和《基本法》是中国特色的创新理论，根本原因是由实践决定的，它是从中国的实际出发，在解决中国实际问题的过程中形成的理论。邓小平说，“‘一个国家，两种制度的构想是我们根据中国自己的情况提出来的，而现在已经成为国际上注意的问题了。”[4]“不是一时的感情冲动，也不是玩弄手法，而是完全从实际出发的，是充分照顾到香港的历史和现实情况的。”[5]那么，解决中国的国家统一问题，为什么不采取传统的一个国家一种制度的做法，而是采取“一个国家，两种制度”呢？这就是中国“和而不同”的智慧提供了方案。国家必须统一，这是“和”。统一的国家可以有不同的社会制度共存，就是“不同”。将“不同”，置于“和”之中，形成了命运的共同体，实现了“一个国家，两种制度”的要求。对国家、对地方都是有利的，达到了共赢的局面。总之，从中国的历史、现实出发，运用中国的智慧，提出了切实可行的解决方案，形成了“一国两制”和《基本法》的独特理论。

其次，有条件地借鉴现有的理论。在理解和解释“一国两制”和《基本法》的时候，并不排斥现有政治学和法学理论中的某些概念和原理，如主权、治权、分权、人权等概念和原理，可以在不违背、不抵触“一国两制”理论的前提下加以借鉴。但是，借鉴既不能本末倒置，用现有的理论取代或否定“一国两制”的理论，也不能无条件地运用，导致排斥“一国两制”的理论。如果一味地以现有的理论来看待和理解“一国两制”和《基本法》，就会出现很大的问题，无法做到准确理解。如《基本法》规定，选举产生行政长官人选后报中央人民政府任命。为什么选举后还要任命？用西方的选举理论无法解释。但是，按照“一国两制”的理论就很好解释。因为特区是国家主权范围内的一个地方，直辖于中央人民政府，行使中央授予的高度自治权，所以行政长官要对中央人民政府负责。为了确保行政长官的负责，中央人民政府就必须掌握对行政长官的任免权。行政长官人选不愿意对中央负责，中央就不予任命。行政长官不能做到真正负责，中央就予以免职。再如，为什么特区的自治权来源于中央授权而不是居民授权？因为“还政于民”的理论不符合、不适合特区的法律地位，特区不是独立的政治实体，没有固有的权力，也没有自决的权力，特区居民也是中国公民的一部分，特区的自治权源于代表全体中国人民的最高国家权力机关的全国人民代表大会授权。所以，全面准确地理解“一国两制”和《基本法》，必须处理好“一国两制”理论与借鉴其他理论之间的关系。

二是理解“一国两制”和基本法理论的逻辑性。认识事物应该从事物本身的逻辑开始，而不是从人的思维或理论的逻辑开始，人的思维或理论逻辑是帮助我们认识和揭示事物本身逻辑的工具。“一国两制”和《基本法》有自身的逻辑，理解和解释“一国两制”和《基本法》要符合它自身的逻辑。

“一国两制”和基本法理论体系由三个层次的逻辑构成。第一，以“一国”为起点，规范“一国”与“两制”关系。为什么在“一国”与“两制”关系中要以“一国”为逻辑的起点？因为“一国两制”是为实现国家统一而提出的理论，“一国”是目的，围绕着如何实现和巩固国家的统一展开相应的逻辑关系。从“一国”的原则出发，确立了国家主权;由国家主权建立一个统一的国家制度;再从“一国”、主权和国家制度产生了国家和主权的主体，即中央国家机关（全国人大和国务院）;同时，主权产生出中央的管治权，即对全国的领土范围实行管理。由于“两制”是达到“一国”目的的适宜方法，从“两制”的要求出发，明确特区的基本制度，特区是中华人民共和国不可分离的部分，全国人大授权特区高度自治，“澳人治澳”，保留原有制度，包括经济社会制度、权利和自由制度，由于“两制”符合特区居民的利益和愿望，从而在“两制”下特区和居民拥护和维护国家的统一。

第二，以中央管治权为起点，规范中央权力与特区自治权的关系。为什么在中央与特区关系中要以中央管治权为逻辑的起点？国家统一后，谁行使国家的主权？当然由代表国家的中央政府行使主权，绝对不是中央和特区分享主权。主权产生治权，治权既包括中央的管治权，也包括特区的自治权。由于特区的自治权是中央授予的，自然中央的管治权就是中央和特区关系的逻辑起点。从而，决定特别行政区直辖于中央人民政府，中央和特区的关系是领导和被领导，监督和被监督的关系，中央行使对特区的管治权、包括中央直接行使的管理权力，如行政长官由中央任命，《基本法》由全国人大常委会最终解释。也包括对特区的行政权、立法权行使中央监督权，特区的司法管辖权受中央管理事务的限制等。同时，特别行政区享有行政管理权、立法权和司法权。

第三，以行政长官对中央负责和特区负责为起点，规范行政与立法、司法的关系。为什么在行政、立法和司法关系中以行政长官为逻辑起点？因为特别行政区是国家中的一个地方行政区，作为一个地方政府直辖于中央人民政府。所以，特区的最高首长行政长官就必须对中央负责，对特区负责，决定了行政长官在行政、立法、司法关系中居于核心的地位。从而，规定了行政长官在特区政治体制内的主导地位和作用，确立了行政长官及其领导的政府与立法机关和司法机关的关系。

以上三个逻辑层次是互相关联的有机的统一，核心和基础就是“一国”原则与“两制”内容的关系。“一国”与“两制”，国家与特区，主权与自治权这些因素决定了中央与特区是领导与被领导、授权与被授权、监督与被监督，以及有机结合的关系。同时，也决定了行政长官受中央领导，对中央负责，行政长官必须是特区政治体制中的核心，从而决定了行政主导立法的关系。总之，“一国两制”关系中，“一国”决定“两制”。中央特区关系中，中央决定特区。主权自治权关系中，主权决定自治权。行政立法关系中，行政主导立法。把握了这些逻辑关系才是理解和掌握“一国两制”和基本法理论中的精髓。

三是把握“一国两制”和基本法理论中的各种关系。在“一国两制”和基本法理论体系内，存在五对基本关系：“一国”与“两制”的关系;宪法和《基本法》的关系;中央管治权与特区自治权的关系;行政主导与立法制约、合作的关系;中央支持特区发展和特区融入国家发展的关系;准确理解这五对关系的基础和内容，规范好它们相互之间的有机结合，对实施“一国两制”和《基本法》有重要意义。

第一，“一国”与“两制”的关系。既要坚持“一国”之本，“一国”是“两制”的基础，也要发挥“两制”之利，服务于“一国”的發展。坚持“一国”之本，就要解决好国家认同和身份认同。国家认同就是要拥护国家的统一，拥护中华人民共和国对港澳恢复行使主权，反对分裂，才能维护国家的安全，坚持“一国”之本。只有认同中国人的身份，才能爱国爱澳，建立以爱国爱澳者为主体的管制队伍。发挥“两制”之利，就是要用好高度自治权，充分利用原有制度的优势，促进澳门社会的稳定和经济的发展，同时融入国家的发展，为建设现代化强国作出贡献。

第二，《宪法》和《基本法》的关系。《宪法》和《基本法》共同构成了特别行政区的宪制基础，《宪法》作为国家的根本大法对全国有效，特区也无例外。特区《基本法》是根据《宪法》制定的，既要符合《宪法》中“一国”的规定，也要落实《宪法》中“两制”的规定。《基本法》作为特区的宪制法律，在特区的地位和效力要高于普通的法律，凡抵触《基本法》的法律、行政法规和其他规范性文件均无效。所以，要严格遵守和执行《基本法》，一切言行以《基本法》为准绳。

第三，中央管治权与特区自治权的关系。中央的全面管治权是由国家主权和治权产生的，一方面直接行使中央保留的管理权，另一方面行使对授予特区自治权的监督权。特区在《基本法》限定的地方性自治事务范围内，即不属于中央管理和中央与特区关系的事务，行使行政管理权、立法权和司法权。中央的管治权与特区的自治权既有分工，又有合作，做到有机结合。

第四，行政主导与立法的关系。特区的政治体制既要处理中央与特区的纵向权力关系，也要处理行政与立法的横向权力关系，行政长官既要对中央负责，也要对特区负责。为此，需要确立以行政长官为权力核心的行政主导，担负起双重责任。行政主导并不排斥立法机关对行政机关的监督，相反，行政机关要对立法机关负责。在制约和负责中，行政与立法相互合作，保障行政长官依法施政，提高施政的能力和效率。

第五，中央支持特区发展和特区融入国家发展的关系。在《基本法》序言中确立的“一国两制”宗旨是既要维护国家的主权、安全和发展，也要促进特区的社会稳定和经济发展。国家要采取措施支持特区的各项事业发展。同时，特区要立法维护国家的主权和安全，并积极参与国家的发展，包括区域合作，达到国家好、特区好，共同发展的目标。

最终，要做到“一國两制”下的各种关系协调发展，各个方面有机结合，包括“一国两制”宗旨中的国家主权、安全、发展与特区稳定发展之间的有机结合;“一国”和“两制”之间的有机结合;《宪法》和《基本法》之间的有机结合;中央管治权与特区自治权之间的有机结合;行政主导与立法制约、合作的有机结合;国家发展和特区发展之间的有机结合。

普及推广“一国两制”和《基本法》理论。理论只有被普罗大众所掌握和理解，方能显示出它的生命力，方能指导社会的实践。所以，坚定不移地实施“一国两制”和《基本法》，就必须做好“一国两制”和《基本法》理论的普及工作。为此，澳门特区重点从管治队伍、社会团体、青少年三个方面开展工作。

首先，特区管治队伍的理论培训。对特别行政区实行“澳人治澳”的要求是，第一，要依法治澳。第二，要爱国爱澳者治澳。依法治澳，就需要熟知掌握“一国两制”和《基本法》，行使自治权的爱国爱澳者也需要正确认知“一国两制”和《基本法》。对此，必须要进行理论的培训。澳门特区经过不断的实践，已经初步形成了理论培训的一套制度。在公务员录用考试时，专门有一部分考核“一国两制”和《基本法》的常识。应试者如果不了解、不掌握“一国两制”和《基本法》的基本知识，就不可能通过考试。入职后，有不少部门对新入职的公务人员进行培训，其中“一国两制”和《基本法》就是培训中的主要内容。公务员职位晋升时，培训课程中还要进行“一国两制”和《基本法》的理论学习和考核。此外，多年以前，特区政府行政公职局专门开设了领导和主管人员的“一国两制”和《基本法》的小型研习班，为期一周，结合特区政府“一国两制”和《基本法》的实践展开研讨，约有800多人进行了研习，基本涵盖了中高级公务员。除了公务员之外，澳门特区政府法律和司法培训中心在司法官培训课程中将《基本法》列入必修课程，以考试合格作为进入司法官队伍的必要条件。总之，正确掌握“一国两制”和《基本法》的理论成了入职、履职的必要条件，为坚定不移地实施“一国两制”和《基本法》创造了有利的条件。

其次，向社会人士的宣传推广。实施“一国两制”和《基本法》需要坚实的社会基础。只有让广大澳门居民正确地理解和掌握“一国两制”和基本法的理论，才能培养出一支拥护和维护“一国两制”和《基本法》的爱国爱澳的队伍。从《基本法》制定到实施的过程中，澳门的民间社团发挥了重要的作用。在制定《基本法》时，澳门民间成立了基本法咨询委员会，向基本法起草委员会提供意见。《基本法》实施后，基本法咨询委员会转换成基本法推广协会，该会采取多种形式向社会推广宣传基本法，包括每年举办学术研讨会，出版论文集。常年开设基本法培训课程，尤其是开办了基本法推广大使培训班，让通过培训的青年人进入中小学推广《基本法》。还举办基本法游园活动，以喜闻乐见的形式向市民推广《基本法》。此外，澳门的各大社团也经常举办“一国两制”和《基本法》的讲座。经过澳门社会各界人士数十年的努力，让“一国两制”和《基本法》逐渐地深入人心，取得了一定的成效。

最后，青少年的学校教育。青少年是澳门特区的未来。让青少年正确理解和掌握“一国两制”和《基本法》的理论，“一国两制”的事业就能够薪火相传。为此，澳门特区政府青年暨教育局在中小学的课程纲要中设置了“一国两制”和《基本法》的内容，学校教师用通俗易懂的方式讲解“一国两制”和《基本法》。澳门特区政府高等教育辅助办公室指导各高等院校开设《宪法》和《基本法》的课程;有的高校将《宪法》和《基本法》的课程从选修课变成必修课;有的高等院校新开设相关课程;有的高等院校将其从法学院的专业课推广为全校大学生的必修课。通过不同的方式，从入门知识到系统知识，由浅入深地引导青少年理解和掌握“一国两制”和《基本法》的理论。

经过以上三个途径及各方面的不懈努力，“一国两制”和《基本法》的理论逐渐为越来越多的澳门居民所掌握，成为社会的主流价值观。所以，“一国两制”和《基本法》实施过程中遇到的重大问题都能够在澳门居民的支持下顺利解决。如，根据《澳门特区基本法》第二十三条的规定，特区政府在制定维护国家安全法的立法工作中得到了绝大多数澳门居民的支持，顺利通过。在澳门政治发展议题上，特区政府和立法会根据全国人大常委会的决定，提出行政长官产生办法和立法会产生办法的修改，同样在社会各界的支持下顺利通过，使澳门的政治体制得到进一步的完善。“一国两制”和《基本法》的实践充分证明，普罗大众掌握了理论，有利于推动实践的深入发展。

《基本法》实施的制度化和细则化

《基本法》规定的制度化。《基本法》作为宪制性的法律，通常是原则性的规定，只有将《基本法》的规定制度化，才能更好地落实。反之，《基本法》的原则规定缺乏具体的规范和程序将会被束之高阁。制度化的主要途径是通过立法方式建立。所以，依据《基本法》的规定，完善特区的法律，是坚定不移实施基本法的重要环节。澳门特别行政区成立以来抓住“一国两制”和基本法的核心规定，进行了具体制度的配套。

首先，维护“一国”原则，制定国家安全法和效忠国家、特区的规范。《基本法》第二十三条规定，禁止叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府、窃取国家机密。那么，什么样的行为属于叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府、窃取国家机密？按照罪刑法定的原则，必须对犯罪的行为和处罚的标准作出具体的规定。否则，政府和司法机关难以防止和惩处危害国家安全的行为。在2009年，特区政府严格履行基本法的义务和承担特区政府的宪制责任，在特区居民的支持下，为具体落实《基本法》第二十三条的规定，制定了《维护国家安全法》。做到了维护国家安全有法可依，违法必究。在2018年，为了有效地执行《维护国家安全法》，澳门特区设立了维护国家安全委员会，专门负责统筹维护国家安全的工作。正是有了专门法律和专责机构，国家安全才能得到切实的维护。

《基本法》不仅规定特区居民有义务维护国家安全的义务，而且还规定了行政长官和主要官员、行政会议成员、立法会主席、副主席、终审法院院长和检察长效忠中华人民共和国和澳门特别行政区。立法会议员要效忠中华人民共和国特别行政区。《基本法》第一百零一条和一百零二条规定，上述人员就职时要按基本法和法律的规定进行宣誓效忠。什么才是效忠？如果一個澳门居民既担任澳门立法会的议员，同时又担任外国议会的议员是否违反了效忠？也就是说，是否可以既效忠中中华人民共和国特别行政区，又可以效忠外国呢？如果这样做是否违反《基本法》？对此，需要通过法律作出具体规定。在2017年，澳门修改立法会选举法，[6]明确规定立法会议员在任职期间不得担任外国的联邦级、国家级、地区级和市级议会或立法会议员，以及政府的成员或公共行政人员。同时，担任上述外国职位的据位人，亦不得参选澳门特区立法会议员。建立了明确和规范的效忠制度，限制特区政治职位人的双重效忠，避免损害国家的主权、安全和特区的政治稳定。

其次，落实中央管治权，完善特区选举制度。《澳门特别行政区基本法》附件一和附件二规定，《行政长官产生办法》和《立法会产生办法》在2009年之后如有需要可以修改。但是，应由谁启动修改，按什么原则和程序进行修改，《基本法》并没有明确的规定。为此，全国人大常委会通过了关于《澳门特别行政区基本法》附件一和附件二修改的决定，[7]明确政治发展的主导权和决定权在中央，具体制定法律的立法权在特区。澳门特区于2012年1月开展关于《澳门特别行政区基本法》附件一和附件二的修改咨询工作，并于2月向全国人大常委会提交了报告，认为有必要修改基本法附件一和附件二的有关规定。全国人大常委会对此作出了决定，同意启动修改，并提出了行政长官选举委员会选举产生的规定不变。立法会直接选举、间接选举和委任规定不变。《行政长官产生办法》必须坚持行政长官应该是中央政府信任、能对中央政府负责、爱国爱澳者。《立法会的产生办法》要体现行政主导、利益兼顾、均衡参与。根据全国人大常委会决定所确立的原则，澳门特区政府和立法会开展相应的立法工作，增加直接选举和间接选举产生的议员人数，但是，维持基本结构不变，保留间接选举和行政长官委任部分立法会议员的规定。因为客观和事实上间接选举产生的议员和行政长官委任的议员，对平衡直接选举产生的议员和支持、配合行政长官的施政和对发挥行政长官的主导作用是有积极意义的。2012年5月，特区政府根据基本法和全国人大常委会的决定，提出了修改《行政长官产生办法》和《立法会产生办法》的草案并经立法会审议通过。既遵从了全国人大常委会的决定，确保了中央在特区政治发展中的主导权和决定权，又通过特区立法，推动了特区行政长官和立法会产生办法的完善，将中央管治权与特区自治权有机的结合。

其次，坚持行政主导，规范行政长官职权。澳门的政治体制是行政主导的体制，行政主导的一个重要的体现就是在立法领域，行政长官根据《基本法》第五十条规定，可以制定行政法规;行政长官领导的政府根据《基本法》第七十五条的规定，享有重大法案的专属提案权。凡涉及公共收支、政治体制、政府运作的法案，只能由政府提出，立法会议员无该领域的提案权。但是，《基本法》的原则规定在实施过程中遇到了问题。虽然《基本法》明确规定立法会制定法律，行政长官制定行政法规。但是，法律和行政法规调整的范围在《基本法》上并没有明确的界线，遇到了实践上的困难。延伸出来的相关问题是行政法规能否修改原来总督制定的法令？对此，必须依据《基本法》的原则规定，结合实际情况予以解决，否则会影响行政长官制定规范性文件的权力。在2009年，澳门立法会审议通过了13/2009号法律《关于订定内部规范的法律制度》，明确了行政长官可以制定独立的行政法规和补充性行政法规。独立的行政法规可以就法律没有规范的事宜设定初始性的规范。行政法规规范的事项包括：充实贯彻和执行政府政策的规范;管理各项公共事务的制度和办法;政府的组织、运作及其成员的通则;公共行政当局及其所有的部门及组织单位的架构和组织，包括咨询机关、具法律人格的公共部门、公务法人、公共实体、自治部门及基金组织、公共基金会、其他自治机构及同类性质机构的架构及组织;行政会的组织运作及其成员的通则;行政违法行为及其罚款，但罚处金额不超过澳门币50万元。同时，法律也明确规定，原有法令的内容属于行政长官制定行政法规的事宜，那么，行政法规可以对法令进行修改。从而，保障行政长官对澳门社会管理中的立规权，有利于发挥行政主导的作用。

虽然《基本法》规定，政府有专属提案权，向立法会提出公共收支、政治体制或政府运作的法案。但是，在实际运行中，政府提出的专属法案，立法会的议员是否可以任意修改，作为新的法案由立法会审议通过呢？如果可以这样做的话，那么就与《基本法》规定的政府专属提案权的立法原意背离了。为了确保政府的专属提案权，必须有更加具体的规定。澳门立法会的议事规则对此作出了细则性规定，《立法会议事规则》第一百条和一百零三条规定，政府享有法律提案权和随后的提案权。其含义是立法会议员可以对政府专属提案的内容提出修改的建议，但不能作出修改的决定，如果政府接受议员的修改建议，则由政府随后提案，交立法会审议通过。政府专属提案权的具体化，对行政主导在立法方面的作用作出了保障。

《基本法》规定的细则化。《基本法》的实施需要通过立法将原则性的规定制度化，但立法方式毕竟是对一些比较大的事项作出规范，而且立法不可能经常进行。所以，相较于立法更加灵活的方式是法院在司法审判中对《基本法》所作的解释。《基本法》的解释是对基本法规范的一种细则化，确定了操作的具体标准，对公权力机关和居民而言是一种具体的行为规则，事实上是为《基本法》的规定划出了具体的界限，成了实际上的法律规定。通过司法判决，一方面维护《基本法》的权威，另一方面，明确《基本法》规范的操作性，对《基本法》实施产生实际作用。对此，司法机关准确理解《基本法》，严格执行《基本法》，维护《基本法》的权威，对《基本法》的实施至关重要。仅举澳门特区三个案例分析说明。

其一，非法集会案。《基本法》第二十七条规定，澳门居民享有集会的自由，同时规定依照法律行使集会自由权。虽然澳门有《集会权及示威权》法律，但是，对什么情况下属于非法集会有不同的理解。有一社团主要成员未经批准，组织他人在行政长官官邸外集会，在警察指出其非法性，并要求解散离开时仍然集会，被控加重违令罪。此案的焦点是，集会所使用的公共地方是否一定要预先告知并经过有关当局批准？未预先告知和经批准是否非法？如要求预先告知并经有关当局批准，是否违反了基本法的集会自由？法官在判决书中明确指出，依据《集会权及示威权》法律，无论基于什么样的理由，采取什么样的形式，事先未向有关当局预告，并经有关当局批准使用公共地方，即属违法。[8]明确了集会自由不是绝对自由，居民不能想在哪里集会就去哪里集会，确定了集会自由的边界，为以后举行集会的人士确立了具体的规则。

其二，“民间公投”案。2014年8月，澳门某社团发起“民间公投”选举行政长官，向特区政府民政总署申请集会所需的多处公共场所。民政总署认为，“公民投票（简称‘公投）是由宪法或宪制性法律规定的一种法律制度。所以，公投需要法律的明确规定，没有法律的规定不能行使公投的权力。《基本法》未设立‘公投制度，所谓“民间公投”是对《基本法》的挑战及破坏。因此，本署将根据第2/93/M号法律第2条及第6条的规定，不容许在公共地方举办‘2014澳门特首选举民间公投集会活动。”该社团不满民政总署的行政决定，上诉至澳门终审法院。澳门终审法院受理诉讼后对上诉请求进行了裁判。法官分析后指出：第一，“无论是《基本法》，上述第2/93/M号法律，或其他的现行法律，均没有赋予澳门居民享有举行公投的权利。”公投权利没有法律依据，不符合《基本法》的规定。第二，根据法治原则，政府的一切行为必须有法律的明确授权，有法律的充分依据，没有法律授权，没有法律依据，政府不能作为。否则，政府即实施了不法行为。结论是：“只有当上诉人拟举行的‘公投属法律赋予居民的权利时，行政机关方负有义务容许其举行和为其举行创造条件或确保其有条件进行，若‘公投不是上诉人的权利，但行政当局容许之，则毫无疑问地行政当局违反了上述的合法性原则。”因此，民政总署的行政决定是合法的，驳回上诉。[9]从而，明确了居民表达自由不能违反法律规定的边界。

其三，立法会决议案。因某位立法会议员涉及刑事违法案件，需要立法会作出决定是否中止其议员的职务，接受刑事调查和诉讼。立法会根据《立法会立法届及议员章程》对中止议员职务的议案进行审议，经表决通过了中止议员职务的决定。当事人不服，起诉到法院，认为立法會的决议违反有关审议规则，请求终止立法会决议的效力。法院受理后认为，任何法院没有审判立法会全体会议所作出行为的管辖权。立法会是政治体制中的一个机构，立法会的主要职能是政治性，立法会的决议“既不是行政行为，也不是可被中止效力的在行政事宜上所作出的行为，而是政治行为”。而法院只能就行政行为依法裁决，不能对政治行为裁决。驳回了当事人的诉讼请求。[10]通过法院的判决，明确法院对立法会的任何政治行为无管辖权。

综上所述，全面准备理解“一国两制”和基本法是坚定不移地实施“一国两制”和《基本法》的前提条件。同样，“一国两制”和《基本法》的实施也将推动对“一国两制”和《基本法》理论的深化和完善。两者相辅相成、相得宜彰，推动“一国两制”事业不断向前发展。

注释

[1]《邓小平论“一国两制”》，香港：三联书店（香港）有限公司出版，2004年6月，第54页。

[2][5]《邓小平论“一国两制”》，第13页。

[3]《邓小平论“一国两制”》，第67页。

[4]《邓小平论“一国两制”》，第12页。

[6]澳门特别行政区第9/2016号法律修改第3/2001号法律《澳门特别行政区立法会选举制度》，https：//bo.io.gov.mo/bo/i/2016/52/lei09_cn.asp。

[7]《全国人大常委会关于〈中华人民共和国澳门特别行政区基本法〉附件一第七条和附件二第三条的解释》（二〇一一年十二月三十一日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过），http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2012-01/01/content_1685014.htm。

[8]澳门特别行政区法院网，澳门初级法院CR4-17-01-94-PCS号判决，2018年5月29日，http：//www.court.gov.mo/sentence/zh-6401a37f7a9b6d61.pdf。

[9]澳门特别行政区法院网，澳门终审法院第100/2014号合议庭裁判书，2014年8月18日，http：//www.court.gov.mo/zh/subpage/researchjudgments？court=tui。

[10]澳门特别行政区法院网，澳门中级法院第20/2018号案，2018年2月1日，http：//www.court.gov.mo/sentence/zh-ab9d8ac09fa58.pdf。

责 编/杨昀赟