袁持平

【关键词】澳门  “一国两制”  人心回归  国家认同感

【中图分类号】G527                            【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.21.001

国家主席习近平在庆祝澳门回归祖国15周年大会暨澳门特别行政区第四届政府就职典礼时说，“一国两制”、“澳人治澳”、高度自治方针和澳门特别行政区基本法在澳门社会广泛深入人心、得到切实贯彻落实，宪法和基本法规定的澳门特别行政区的宪制秩序得到尊重和维护，中央全面管治权有效行使，特别行政区享有的高度自治权受到充分保障。[1]2017年，澳门经济总体稳定高速发展，本地生产总值高达4042亿澳门元，实际增速为9.1%。此外，澳门同内地交流合作日趋深化，积极推进国家的发展战略，在多个领域与内地展开“先行先试”，如澳门大学横琴校区的建立、澳门对自身水域的管辖权和执法权、澳门单牌车可出入珠海横琴等。上述事实表明，中央政府给予了澳门很大的政策红利，促进了内地与澳门共同繁荣，这也是澳门坚守“一国”之本、善用“两制”之利的体现。

澳门在“一国两制”前提下从主权回归到“人心回归”

自澳门回归以来，中央政府采取多项“挺澳”“惠澳”措施，不仅为澳门的粮食等生活必需品提供保障，而且和澳门特区一起携手应对非典和国际金融危机。此外，内地开放自由行以及《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》（Closer Economic Partnership Arrangement， CEPA）及其补充协议的实施，加强了内地和澳门之间的政治、经济、文化交流，为澳门“一国两制”的成功实施奠定了坚实的基础。[2]

主权回归是前提，人心回归是保障，两者需归一但并不等同。“一国两制”取得成功的关键在于主权和人心的双回归。相比于香港近年出现的“占中”事件以及“蝗虫论”等，澳门特别行政区政府的“人心回归”工程表现尤为突出。

早在2000年，澳门特区政府就开始大力弘扬中华传统文化，并在教育中注重对爱国主义情怀的培养。随后，澳门特区政府不断提出加强践行“一国两制”和基本法，不断提升澳门市民的中华传统文化教育水平，进一步增强澳门市民的国家认同感与归属感。这些充分反映出，澳门特区强调社会个体对国家和民族认同的重要性，这也是澳门社会关注的重要议题。在这个过程中，人们意识到“一国两制”作为特别行政区产生和存在的前提条件，应当成为澳门国家观念培育的重要内容，这对塑造澳门的社会意识形态、提升公民整体素质有着重大意义。

国家主席习近平在庆祝澳门回归祖国15周年大会暨澳门特别行政区第四届政府就职典礼时发表讲话说：“澳门同胞对国家的认同感和向心力不断加强，血浓于水的民族感情不断升华，爱国爱澳成为社会主流价值观。”[3]据澳门理工学院“一国两制”研究中心2017年5月所作的“一国两制”综合指标民意调查，“一国两制”（717人，66.76%），“爱国爱澳”（675人，62.85%），“关心社会，守望相助”（630人，58.66%）处于澳门核心社会价值观的前三位，其中“一国两制”是最受澳门同胞认同的，同时，“爱国爱澳”也被高度认同，表明“一国两制”在澳门的实践极其成功，实现了主权与人心的双回归。在被问及自己作为中国公民是否自豪时，在1052位受访的澳门同胞中，对自己作为中国公民感到“非常自豪”和“比较自豪”的居民共566人，占53.8%（2016年中为40.89%，增加了12.91%），加上感觉“尚算自豪”的居民共898人，占85.36%。这得益于近年来中国的综合国力迅速增强，中国在国际舞台上举足轻重。中国提出“一带一路”倡议并主导成立“亚投行”，获多个重要国家参与支持。正是有了“一国”的巨大优势，澳门特区才得以参与“一带一路”和粤港澳大湾区城市群发展战略，逐步发挥及完善自身优势。澳门居民中的中国公民对自己的身份认同感较高，体现了“一国两制”下的澳门居民国家认同和当家作主的满足感。

澳门“一国两制”前提下“人心回归”的典型做法

由于青少年时期是价值观与意识形态形成的起步阶段，其价值观与意识形态会累积形成整个社会的价值观与意识形态，所以注重青少年的价值观培养是极其必要的，这也是“一国两制”取得主权和人心双回归伟大胜利的重要一环，是坚持“一国两制”，推进澳门与内地共同繁荣、稳定、发展的有效途径。

截至2015年，澳门教育暨青年局（简称教青局）公布的“澳门青年指标体系”数据显示，13～29岁人口数为156200，青年人口约占澳门整体人口的四分之一，是一个应当非常重视的群体。2013年12月，澳门教育暨青年局推出《澳门青年政策（2012～2020）》（以下简称《青年政策》），其基本内容包括推动社会参与、促进身心成长、营造关爱氛围、增进社会流动四个方面。

本文以此为基础，结合相关数据与实地调研，总结澳门在“一国两制”前提下青年教育、“人心回归”的典型做法，进而结合最新的经济社会情况，提出澳门青年政策的改进空间，以期更进一步地促進澳门的人心回归，坚持“一国两制”，维护澳门与内地共同的繁荣、稳定、发展;并总结其发展经验，同时促进香港及台湾的人心回归。

将青年工作制度化，增强政策执行力。为推动培育青年的工作，澳门特区政府相关部门及社会组织不断完善与青年工作相关的制度建设，当中具体包括优化教育津贴制度与教育基金、颁布支持人才发展的施政方针与法规、制定关爱青年成长和发展的施政方针与法规、推行与澳门青年发展相关的资助计划，成立“青年政策”跨部门跟进小组等，为“澳门青年政策”相关项目的顺利实施提供资源和制度上的保障。

第一，优化教育津贴制度与教育基金。澳门特区政府设有教育发展基金和学生福利基金。2015/2016学年，教育发展基金增设的资助项目包括：为低收入家庭的学生创造境外学习机会的“关爱学生境外学习资助计划”，以及“高中学生考取职业技能认证”“学校暑期活动资助计划”和“横琴参观学习计划”等。学生福利基金主要支持的项目包括学费援助、膳食津贴及学习用品津贴、学生保险服务，以及牛奶和豆奶计划等，以此确保学生获得平等的机会，为学生创设一个安全和健康的学习环境。同时，为鼓励学生继续升读高等教育、培育澳门社会发展所需的专业人才，实施“大专助学金计划”，支持、鼓励家庭经济困难及成绩优异的学生继续升读高等教育课程。2015/2016学年增加大专助学金的资助名额和金额，并放宽其贷学金申请人家庭人均收入的上限。此外，与银行合作推出“利息补助贷款计划”，向符合条件的学生给予利息补助。2012～2016年，澳门特区政府持续提升上述多项津贴的发放金额，优化由各类基金推出和支持的计划项目，增大对教育工作方面的投入。

第二，颁布支持人才发展的施政方针与法规。澳门特区政府一贯坚持“教育兴澳”“人才建澳”的施政方针，重视教育，注重培养具有国际竞争力的高素质人才。2016年公布的《澳门特别行政区五年发展规划（2016～2020）》也提出，特区政府未来五年的发展战略之一是“教育兴澳、人才建澳”。

在非高等教育方面，澳门特区政府于2011年颁布《非高等教育发展十年规划（2011～2020年）》，并于2015年系统检视该规划的执行情况。通过该规划的实施，致力于提升教育投入水平和效能、深化课程改革、优化持续教育、提升教师的专业能力、加强学生综合能力的培养。

第三，制定关爱青年成长和发展的施政方针与法规。2012年11月1日，《规范进入娱乐场和在场内工作及博彩的条件》法例正式生效，禁止未满21岁人士进入娱乐场;此外，2016年公布了通过第10/2016号法律修改的第17/2009号法律《禁止不法生产、贩卖和吸食麻醉药品及精神药物》，增加贩毒和吸毒罪的刑期，以及订定可以贩毒罪处分的毒品用量，有关法律于公布后的翌年初见成效。[4]

第四，推行与澳门青年发展相关的资助计划。因应青年发展需要，澳门教青局联同其他相关政府部门及社会组织于2012～2016年制订和实施了多项资助计划，以鼓励和推动青年发展教育工作，促进学生品德和能力培养，拓展对外交流合作。

根据《粤澳合作框架协议》的内容，澳门特区政府于2012/2013学年设立“在粤就读澳门学生学费津贴计划”。同时，加深学生们对澳门的认识和归属感，培育其爱国爱澳情怀和公民意识。[5]

为培养中葡双语人才，特区政府定期组织中葡双方院校开展合作，研究设立相关人才培训及教研合作的专项资助，致力将澳门打造为中葡双语人才培训基地。[6]自2013/2014学年开始推行“培养葡语教师及语言人才资助计划”，资助高中毕业的学生赴葡萄牙修读葡西语学士及教育硕士、应用外语学士及（或）硕士课程，并与葡萄牙天主教大学达成合作共识，为赴葡升学的澳门学生举办葡语及葡萄牙文化预备课程，及格学生可直接升读该校上述课程。

第五，拓展对内地交流合作的资助计划。在促进与内地交流学习方面，澳门特区政府于2016年推出“千人计划”，每年遴选一千人赴内地交流学习;并配合人才培养的需要，于2014年推出“澳门优秀中学生培养计划”，组织中学生赴外地学习交流;为帮助学生了解横琴开发建设和未来发展，推出了“横琴参观学习计划”。[7]

合理投放各类资源，保证政策有效实施。依循人才培养的施政理念，围绕“澳门青年政策”的基本政策方向，澳门特区政府合理投放资源，满足“澳门青年政策”人才培养目标的切实需要，主要体现在以下几个方面。

首先，特区政府公共开支情况。澳门特区政府“公共教育”方面的开支增加，由2011年的79亿澳门元，增至2015年的95亿澳门元。在“澳门青年政策”实施期间（2012～2015年），澳门特区政府在该方面的总开支累计为375亿澳门元。（详见表1）

其次，非高等教育的财政支出状况。澳门特区政府为符合条件的非高等教育领域学生提供免费教育津贴、学费津贴、书簿津贴、学费援助、学习用品津贴、膳食津贴、回归教育津贴等教育补助，为符合条件的高等教育领域学生提供贷学金、奖学金、特别助学金、特殊助学金、学习用品津贴、实习津贴等，确保澳门青年获得公平的受教育机会，促进培养青年形成良好身心素质。[8][9]

2011/2012学年～2015/2016学年，用于免费教育津贴的财政支出依次为116466万、123828万、155252万、176612万、200488万澳门元（详见表2），约占澳门各年财政总支出的2.5%。用于免费教育津贴的财政支出的年均增长率为14.6%，高于2012～2015年。澳门财政总收入和总支出的各年变动率平均值分别为1.4%和13.4%，按每学年受惠学生平均人数（56333）分摊，人均每学年可获得免费教育津贴2.7万澳门元。免费教育津贴的受惠学生人数覆盖澳门幼儿、小学、中学注册学生总数的80.2%。

可見，澳门特区政府对发展非高等教育的财政支持力度较大，幼儿、小学、中学各教育阶段每班免费教育津贴金额以及用于免费教育津贴的财政支出的增长速度较快，高于同期经济发展水平和财政收支水平。免费教育津贴的投入力度不断加大，受惠学生的覆盖范围较广。

再次，大专助学金计划的投入力度。学生福利基金中的“大专助学金计划”大幅提升投入力度，支持、鼓励家庭经济困难及成绩优异的学生继续升读高等教育课程，为澳门的发展培养所需的专业人才。2011/2012学年～2015/2016学年，“大专助学金计划”各类奖助学金各学年合计发放金额分别为21913万、24602万、26670万、27262万、28362万澳门元，年均增长率为5.29%（详见表3）。其中，贷学金发放金额较高，各学年发放金额分别为17605万、19379万、20517万、20007、17935万澳门元，可见澳门特区政府对经济上有困难的、且要完成高等教育的学生的资助力度较大。

最后，鼓励终身学习的资助计划投入。澳门特区政府针对澳门青年发展的不同需要、提升个人素养和技能，推出“持续进修发展计划”;2011～2013年推出第一阶段计划，为每位年满15岁的合资格澳门居民提供5000澳门元进修资助，使用资助超过5.2亿澳门元;2014～2016年推出第二阶段计划，每位年满15岁的合资格澳门居民的资助金额增至6000澳门元，使用资助超过7.4亿澳门元。

多部门共同参与，提升政策执行力。为进一步落实和推动澳门青年政策，澳門特区政府在公布“澳门青年政策”后，随即设立“青年政策跨部门跟进小组”，小组成员来源于行政法务、经济财政、保安和社会文化等十多个部门，期望通过跨部门之间的沟通协作，提升青年政策的执行效果。

教育暨青年局在推动结社和义务工作方面开展的工作主要有以下几个方面。一是通过各项资助计划，包括“关怀青少年成长资助计划”“青年社团年度活动资助计划”等，推动青年社团及民间社会机构组织访问贫苦、扶助弱势和提供社区服务的青年义务工作。二是推动青年义务工作方面：推广义务工作理念，推动学生参与义务工作，包括“义工fun，你我都有份计划”“暑期义工计划”和开通“青年义工资讯网”等。三是培育青年义工方面：建构义工培训课程框架，通过“青年义工培训计划”推动参与机构开设义工基础培训、服务实习及项目培训等相关课程，提升青年义工的素质。四是扩大义务工作范围方面：开展义工国际交流，组织人员及澳门青年社团代表前往韩国首尔、马来西亚及澳洲昆士兰黄金海岸等参加交流活动，推动及发展青年义务工作，学习不同的经验。五是实施义工嘉许计划，推出“青年义工奖励计划”，对积极参与的义工给予鼓励和嘉许。

在广开参与路径方面开展的工作主要有以下几个方面。一是拓宽青年议事空间，开拓青年参与社会的渠道，推出“与青年有约”的沟通活动。持续运作“青年资讯角”“青年在线”，并推出“青年在线”手机版等，为青年提供社会参与信息。二是强化青年社会参与方面：针对前线的工作人员推出专业培训计划，加强前线青年工作者在“青年参与”方面的理论和实践培训;教育暨青年局网站播放宣传片，“青年在线”有“青年参与”宣传短片及“青年参与”小册子供下载，以此向青年及澳门社会各界人士传递参与信息。三是培养青年积极参与社会及提升参与能力方面：包括开展“社会影音院”系列活动、“共钻研，创明天”计划、“闪亮青年齐参与”校园推广计划、“校园记者计划”等，培养青年探索社会课题的兴趣及能力，鼓励在校青年积极体验社会。

注重品德成长方面开展的工作主要有以下几个方面。一是通过资助驻校辅导机构、委派驻校学生辅导员，为学生举办不同主题的预防性和发展性的辅导活动，以及开展个案辅导工作，从多方面协助学生预防偏差行为、提升自信、增强抗逆力等。二是青年成长的引导方面：分别于2012年和2014年举办了两届“感动人心·激活正能量—青年嘉许计划”，持续推行“亦师亦友”计划和健康生活系列活动，通过人生阅历较多的人士分享其人生事迹，正面引导青年的处事态度、价值观及个人成长;针对成绩或品行进步较大的后进生开展“勇闯高峰”青年成长计划。三是家庭品德教育方面：积极推行亲子教育，通过举办“百分百家长奖励计划”和“家长学园”计划，鼓励家长积极参与家长教育活动，并借此建立家长互相学习及交流的平台，让学生能在家长的培养下，从小建立正确的品德价值观;制作“醒目家长学堂”电台节目，传递家长教育信息。四是青年的品德及价值观教育方面：推出国防教育营及中学生户外教育营活动，让青少年通过体验团体生活、营地生活，提升纪律性，从而培养德育观及爱国爱澳精神。五是法制教育和国家观念方面：主要有基本法和法律问答比赛、摊位游戏设计比赛、基本法条文硬笔书法比赛、校园推广基本法计划比赛等，以及举办《澳门特别行政区基本法》及澳门法律讲座、“普法欢腾”青少年法律推广系列活动。2016年，“青年政策跨部门跟进小组”成员共同协作举办“普法新TEEN地”青少年推广月活动，加大了对青少年的普法力度。

其他部门，如民政总署，于2012～2014年开展创建和谐小区系列主题活动，通过“好公民家族”协助，在小区执行公民教育和小区服务，培养青少年关心社会事务及社区建设的意识，建立互助、尊重、关爱社会的精神。

澳门“一国两制”前提下“人心回归”未来的培育路径

国家主席习近平在庆祝澳门回归祖国15周年大会上的讲话中说：“实践证明，只要坚持全面准确理解和贯彻‘一国两制方针、严格按照基本法办事，坚持集中精力发展经济、改善民生，坚持包容共济、促进爱国爱澳旗帜下的广泛团结，‘一国两制实践就能沿着正确方向走稳、走实、走远;澳门就能拥有更加美好的明天。”[10]在“一国两制”前提下，实现主权和人心的双回归才是港澳同内地共同繁荣的关键。借鉴澳门在青年群体中培育“人心回归”及“爱国爱澳”观念的示范作用，在“一国两制”前提下，未来港澳居民的国家观念及社会责任感可以从以下方面进行培养。

推动国民教育，增强国家认同感。未来，要推动国民教育、引导青年的价值观走向、树立国家意识观念，需进一步设法使港澳青年深刻了解城市在国家中的定位，使他们将面对的实际生活与工作需求相结合，将个人发展与国家发展紧密联合在一起，增强对国家及全民族的认同感。

鼓励青年社会参与，提升青年社会意识。澳门特区政府各部门非常重视青年的参与，鼓励青年积极参与社会事务。一方面，从“澳门青年政策”实施的情况来看，现有的青年及青年家庭參与“澳门青年政策”开展的活动较多，活动的内容也比较丰富。另一方面，根据“澳门青年指标”数据显示，在“澳门青年政策”实施期间，青年选民登记人数有所提高，参与决策的意向增强;同时，参与义工的青年亦显得积极。青年是港澳发展的未来主人，有必要提高他们参与港澳社会事务的积极性，鼓励他们用行动体现他们对社会的承担精神。

适度推进普通话及历史教育，增进民族凝聚力。首先，普通话有助于形成整个民族沟通的桥梁。伴随港澳回归，普通话对于中国人固有的文化意义已为港澳同胞所认识。在现行法规下，学校可自主安排设立普通话课或以普通话教中文。其次，通过正确的历史教育，增强民族自豪感与认同感，这是全民族不可或缺的凝聚力。

增加与内地交流，深入了解内地、热爱内地。实践与交流是深入了解内地最简单、直接的方式。尤其要更多地带领澳门青少年进入内地，让他们直接感受中国历史及传统文化，游览祖国的山川湖海，目睹国家的经济发展及国防实力，从青少年时期培养港澳同胞对祖国的认同感。

推进制度创新，实现港澳居民内地便利化发展。区域合作仅仅依靠市场引导是有限的，港澳与内地的人心回归与社会整合必须从制度衔接与制度创新机制入手，以粤港澳大湾区为实验区，以福利对接为目标，利用跨境交通设施对接的便利，把港澳资本和技术人才吸引到广东来。社会保障制度的新机制应能够保障人才及其家庭长期跨境生活的福利需求，当制度环境能够吸引越来越多的港澳居民到广东居住，三地的社会融合就会自然实现。因此，未来发展需要从建立区域政府联合组织和跨区域社会保障制度两个层次突破，完善粤港澳合作的顶层设计，创造全新的制度机制和跨境生活空间，实现港澳居民内地发展的便利化。

深化与内地的经贸合作，切实保障改善民生。政治稳定是经济繁荣的保障，经济繁荣又能进一步促进政治的稳定，因此未来中央政府应该更加注重深化港澳与内地的经贸合作。同时，民生是政治稳定、经济可持续发展的关键，政府必须致力于为居民提供安全的住所、安心的医疗及安稳的社会支援，以确保经济社会的平稳发展。首先，确立平稳而有效的土地、住房政策。以置业为主导，完善多样化住房政策;提高土地利用效率，尽可能在保证居民安居乐业的前提下，为创新科技和各项新兴产业提供空间。其次，落实自愿医保，完善基层医疗系统。面对老龄化趋势，必须及时完善医疗设施及相关制度，实现“老有所属、老有所养、老有所为”的目标。最后，提供合理和可持续的社会福利制度，为长者、在职贫穷家庭、残疾人士、妇女以及有需要的人士提供适当的扶助。

（中山大学粤港澳发展研究院博士研究生杨继超对本文亦有贡献）

注释

[1][3][10]习近平：《坚持全面准确理解和贯彻“一国两制”方针才能走稳走实走远》，2014年12月20日，http：//www.xinhuanet.com//politics/2014-12/20/c_1113714943.htm。

[2]《澳门：伟大构想缔造的传奇故事》，新华网，2014年12月19日，http：//www.zlb.gov.cn/2014-12/19/c_127318519.htm。

[4]《澳规范赌博法例生效1年 病态赌徒自我隔离不见成效》，中新网，2014年5月4日，http：//www.chinanews.com/ga/2014/05-04/6129805.sht。

[5]《教青局举办“在粤就读澳门学生学费津贴计划”启动仪式暨开课典礼》，澳门教育暨青年局，2015年7月20日，https：//www.gcs.gov.mo/showCNNews.php？DataUcn=90795&PageLang=C。

[6]《2015/2016学年非高等教育和青年事务重点工作》，澳门新闻局，2015年8月31日，https：//mobile.gcs.gov.mo/pda_detail.php？DataUcn=91982&PageLang=CN。

[7]《澳门学生赴内地交流学习感受深 加深认识祖国》，中新网，2016年10月20日，http：//www.chinanews.com/ga/2016/10-20/8038132.shtml。

[8]崔世安：《2013年度教育领域施政方针执行情况——澳门特区2014年施政报告中关于教育的论述（上）》，《世界教育信息》，2014年第12期，第60～67页。

[9]《非高等教育委员会全体会议举行》，澳门教育暨青年局，2017年4月19日，https：//www.gcs.gov.mo/showCNNews.php？DataUcn=110777&PageLang=C。

责 编/刁 娜