我国公务员聘任制的模式分化与发展路径选择

2018-01-30黄磊

理论观察 2017年12期

黄磊

摘要：2005年，我国出台的《公务员法》以法律的形式正式确定了公务员聘任制这一新型公务员任用制度，促使以深圳市和上海浦东新区为代表的我国各级地方政府开展相应实践。然而，当前我国学术界的相关研究仍然存在着视角宽泛、概念不清和缺乏思辨等问题。通过对各级地方政府公务员聘任制的实践进行梳理和分析，将我国公务员聘任制划分为两种典型模式——替代模式和补充模式具有充分的合理性。结合我国的行政管理实际，应当指出，替代模式并非是我国公务员聘任制的唯一发展方向。

关键词：公务员；聘任制；替代模式；补充模式

中图分类号：D630.3 文獻标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2017）12 — 0071 — 05

一、问题的提出

20世纪70年代以来，各国政府纷纷引入劳动合同以重新定义政府与公务员之间的权利义务关系，由此产生了政府劳动合同管理这一新领域。2005年，我国《公务员法》将政府劳动合同管理的实施形式统一界定为“公务员聘任制”，并在2007年由国家人事部批准深圳市和上海浦东新区开展试点工作。迄今为止，我国公务员聘任制仍处在初步探索阶段，各地实践思路不一，形式各异。

实践领域的创新动态迅速引起了学术界的广泛关注。2005年以来，国内学术界在介绍国外政府劳动合同管理相关理论和实践的基础上，围绕公务员聘任制的理论基础、内涵界定、作用意义、合同治理、配套制度、存在问题和对策建议进行了比较深入的分析和探讨，如刘权（2007）、胡仙芝（2009）、苏礼和（2009）、王桢桢（2013）和张宏伟（2014）等人的研究，取得了较为丰硕的成果。〔1〕〔2〕〔3〕〔4〕〔5〕然而，多数研究是将当前我国公务员聘任制作为一个整体加以考察，一定程度上忽视了我国公务员聘任制在各地政府实践中出现的模式分化。这种大而化之的讨论容易引起学术研究的混乱和无序。比如，一些学者提出的当前我国公务员聘任制实践存在的问题可能只是某一模式的问题，而在另一模式中则能够得到很好的解决。另一方面，为数不多的与模式分化相关的研究大多是以深圳市和上海市浦东新区的实践为依据展开讨论的。王桢桢（2013）通过总结各地政府的具体实践，提出我国公务员聘任制改革存在两种路径选择，一种是以上海市浦东新区为代表的限定性路径，另一种是以深圳市为代表的普适性路径。〔6〕杨晓娜（2014）较早直接以“模式”这一术语对当前我国公务员聘任制的实践作出概括，将其划分为深圳模式、上海浦东模式和其他试点三种类型。〔7〕张宏伟（2016）认为各地试点实践模式可概括为三种：深圳的大规模聘任模式、上海的高端聘任模式以及其他各地的务实聘任模式。〔8〕另外，还有一些学者提出我国公务员聘任制试点探索中产生路径分化的直接原因在于政府对公务员聘任制边界设定或实施范围的态度差异，如赵玎（2013）和魏姝（2017）等人的研究。〔9〕〔10〕但是，上述有关我国公务员聘任制模式分化的研究大多是针对实践的简单总结，尚未以明确界定公务员聘任制的概念内涵为基础构建起一整套的论证逻辑，甚至有些学者还将政府雇员制也纳入到对公务员聘任制内部模式划分的讨论中。此外，多数学者在其研究过程中还普遍存在着将未来全面实行公务员聘任制视作天然前提而直接关注其配套制度建设的倾向，一定程度上缺乏对于我国公务员聘任制发展路径选择的辩证思考。基于此，本文试图通过系统梳理我国公务员聘任制的产生过程以明确界定其概念内涵并澄清其与政府雇员制的本质差别，然后结合我国各地政府的实践情况划分出我国公务员聘任制的典型模式并论证其合理性，并以此为基础对我国独特行政管理生态下公务员聘任制的发展路径选择作出初步反思。

二、发展视野中的概念界定

（一）阶段性演进

我国公务员聘任制的产生和发展有着丰富的时代背景和实践基础，而且经历了长时期的酝酿过程。在此之前，我国先后经历了乡镇干部聘任制和政府雇员制两个主要阶段。20世纪80年代，为解决乡镇干部缺乏的问题，北京、甘肃等地的一些乡镇机关开始尝试通过劳动合同来补充和管理乡镇干部。1987年，中央组织部、劳动人事部出台《关于补充乡镇干部实行选任制和聘用制的暂行规定》对地方政府的改革探索予以肯定。〔11〕这成为我国公务员聘任制的雏形。21世纪以来，随着我国加入WTO，各级地方政府都在不同程度上产生了对专业性和临时性人才的需要，开始探索建立一种新型用人制度。2002年6月，吉林省出台了《吉林省人民政府雇员管理试行办法》，成为我国首个推行政府雇员制度的地方政府。随后，山东、湖北、珠海、深圳和芜湖等省市先后开展了类似实践，取得了一定效果。政府雇员制成为我国公务员聘任制的前身。2005年，为了对各地方政府复杂多样的政府雇员制进行正式化、规范化和制度化并集中解决实践中存在的突出问题，新出台的《公务员法》以法律的形式提出“公务员聘任制”这一概念并对其运作方式作出初步规定。为避免冲突，我国很多已经试行政府雇员制的地方政府也随之停止相关实践，如吉林省和深圳市分别在2006 年和2008年终止政府雇员的招聘工作，转而在《公务员法》的框架下开展公务员聘任制的试点探索并延续至今。由此，政府雇员制被在其基础上发展起来的、更为规范的公务员聘任制所取代。〔12〕与此同时，我国还在一些特殊业务领域建立起各种具体的聘任制形式，如人民法院书记员聘任制、领导职务聘任制和机关辅助人员聘任制等，但大体上都可被纳入公务员聘任制的范畴之内。〔13〕换言之，公务员聘任制是在我国政府劳动合同管理阶段性演进的宏观背景下产生的，表现形式多种多样，但内核一脉相承。

（二）核心概念界定

从广义上说，或者在一般语境下，公务员聘任制大致等同于“公务员合同制”，即是指政府部门以劳动合同的形式，确定其内部涉及公共利益工作的用人关系的制度。换言之，公务员聘任制是指引入企业劳动合同管理的理念和方法来重构政府和公务员之间关系的一种劳动关系管理模式。然而，从狭义上说，公务员聘任制主要存在于我国行政管理语境当中，是在国外和我国一些地方政府实施的政府雇员制的基础上发展起来的、由我国《公务员法》正式加以确认的一个概念。〔14〕因此，为了不与广泛意义上的公务员合同制或政府劳动合同管理相混淆，应当对公务员聘任制概念采取狭义的界定方式。学术界对于公务员聘任制的概念尚未达成一致意见，最具权威性的阐释还是来自于《公务员法》。《公务员法》第九十五条规定，机关根据工作需要，经省级以上公务员主管部门批准，可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。前款所列职位涉及国家秘密的，不实行聘任制。然而，考虑到之后深圳市等地方政府比较激进的改革实践和2011年出台的《聘任制公务员管理试点办法》第二条对聘任制公务员的界定，实行聘任制的职位似乎已经不再局限于专业性较强的职位和辅助性职位。因此，我国公务员聘任制可以被定义为：政府机关根据自身工作需要，经省级以上公务员主管部门批准，按照平等自愿、协商一致的原则，通过签订聘任合同的方式任用符合条件的人员在规定的期限内担任某些不涉及国家秘密的职位的一种新型用人制度和劳动关系模式。endprint

三、两种典型模式的划分与证成

（一）模式划分：替代还是补充

2007年，国家人事部（现人力资源和社会保障部）将深圳市和上海浦东新区确定为首批试点地区。深圳市和上海市浦东新区开展公务员聘任制实践之后，其他地方政府并未迅速做出反应并跟进，仍然处在一个观望阶段。2012年以后，我国福建、北京、山东、贵州等地政府才陆续开始“试水”公务员聘任制，并在近五年形成一股潮流。在观望中谨慎探索，这是我国各地政府推行公务员聘任制的基本特征。

深圳市在政府雇员制探索阶段和公务员聘任制试点阶段前期遵循的都是《公务员法》所规定的改革思路，即仅面向专业性较强的职位和辅助性职位，但2010年以后，深圳的改革就进入了另一条道路，即规定所有新进入行政机关的公务员，无论是通过招聘还是军转安置、调任、市外转任等方式进入的，一律实行聘任制。可以说，虽然表面上这仅仅是对公务员聘任制适用范围的扩大化调整，但这种增量改革思路是颠覆性的，其目的已经不在于满足政府单一层面的人才需求，而是要实现对传统公务员常任制的替代，彻底打破“铁饭碗”，重构政府和公务员之间的劳动关系模式，从而最大程度地追求公务员队伍的灵活性和行政效率，是一场以市场为导向的激进变革。从适用范围看，深圳市现行试点的公务员聘任制是一种全员聘任制，而从与传统公务员常任制的关系看，可以被称为“替代模式”。

然而，除了深圳市积极推行“替代模式”之外，绝大多数省市政府都采取了上海浦东新区的试点思路，即仅对公务员体系中的部分职位实行公务员聘任制，从而在原有的公务员常任制之外构建起聘任制的新体系，两个体系平行运作，互相配合。换言之，尽管存在一些制度设计上的细微差别，我国绝大多数地方政府对公务员聘任制的定位都是对现行公务员常任制的有益补充，是为了满足政府在渐趋复杂的公共管理事务中产生的对专业性、辅助性或临时性人员的特殊需要而建立起来的。这种改革思路不试图对传统公务员制度进行颠覆性变革，其目的是在总体上保持公务员队伍稳定，同时提高公务员队伍处理专业性事务的能力或节约行政成本。从适用范围看，这种公务员聘任制是一种有限聘任制，而从与传统公务员常任制的关系看，可以被称为“补充模式”。

“替代模式”和“补充模式”是对当前我国公务员聘任制实践较为合理的模式划分方法。一方面，与过于关注各地实践在具体操作方式上的微小差别因而将每个试点地区都归纳为一种模式的思路不同，重点考察各地实践在价值取向和逻辑思路上的本质差别并以此为基础划分典型模式，相比而言具有更高的概括性。另一方面，相比于全员聘任制和有限聘任制这一仅聚焦于适用范围或实施边界的单视角、浅层次的分类方式，替代模式和补充模式的划分更能凸显出公务员聘任制相对于现行做法的更迭本质和作为一项改革举措价值内涵，表述更加充分和深刻。

（二）模式证成：本质差别

划分替代模式和补充模式的合理性和價值性应当通过系统探讨两者之间的本质差别予以充分论证。作为我国推行公务员聘任制的先行者和开拓者，深圳市和上海浦东新区的实践分别集中体现了替代模式和补充模式的运作逻辑和基本特征。以深圳和上海浦东的试点情况为依据，可以对两种模式在出发点和价值取向上的本质差别作出具有实证性的探讨。

1.出发点

替代模式的出发点是实现公务员制度的根本变革。在传统公务员常任制下，公务员无重大错误即可终身任职。这种制度安排虽然能够在一定程度上保持公务员队伍乃至政府行政体制的稳定性，但长期来看可能带来诸如官僚主义、效率低下、机构膨胀、体制僵化和缺乏创新等内生性问题，尤其在我国特殊的政治文化环境下，还可能进一步加深我国根深蒂固的“官本位”思想，极大阻碍我国政府职能转变和政府管理的现代化。基于此，为了推动政府行政管理更好地与自身发达的市场经济体制相适应，深圳市将改革焦点放在公务员制度的彻底转型上。通过在所有新进入的公务员中推行聘任制，可以逐步实现对公务员终身制的替代，最终建立起一种高度市场化的、具有高度灵活性和效率性的公务员制度，推动行政管理体制更好地与现代市场经济相适应。

补充模式的出发点是有效满足政府的特殊人才需求。随着我国市场经济的发展和公共管理的复杂化，政府部门中出现了越来越多的专业性、高技术性职位。一般而言，这些职位是在通才传统下培养出来的普通公务员所难以胜任的，因此产生从劳动力市场中聘用专业人才的需要。此外，政府部门中还存在一些辅助性、临时性的职位，这些工作一般较为简单和机械，聘用非终身制的人员有利于节约大量行政成本。上海市浦东新区作为我国金融、航运、高新技术等高端产业的集聚地，对政府公共管理的专业性、回应性和及时性提出了更高要求，引进上述类型人才也更加迫切。以上海浦东新区为代表的我国绝大部分地方政府引入公务员聘任制作为常任制的补充，从而在政府内部建立起常任制和聘任制并行而立、相辅相成的混合型公务员任用制度以至公务员制度，最大程度地满足政府机关对于特殊人力资源的需要。

2.价值取向

替代模式的价值取向是追求效率。传统的公务员常任制依附于韦伯式官僚科层体制之上。虽然官僚科层组织最初是为了促进政府组织理性化、提高行政效率而设计的，但经过一百多年的运行似乎逐渐走向了行政效率的对立面。发达国家的实践证明，基于市场化运作的公务员聘任制在引入竞争机制、树立绩效意识、提高行政效率方面表现出相对公务员常任制的突出优势。深圳市经济社会发展程度较高，公共治理事务复杂，而且作为我国对外交流的重要窗口，接受港澳地区和发达国家的以效率为中心行政改革理念的影响较大，对行政效率的追求也更加强烈，这在深圳市的多个领域的政府管理创新中得到充分体现。

补充模式的价值取向是保持稳定。虽然传统公务员常任制可能存在效率低下等诸多弊端，但能够保持一支稳定的公务员队伍始终是其最重要的价值所在。现代公务员制度的实践表明，公务员队伍的稳定能够保证政府整体运作的规则化和连续性，这在政策执行领域尤为重要。上海浦东新区作为我国经济中心的重要枢纽，行政管理环境复杂多样，涉及的利益主体多元分散，应对的风险和挑战瞬息万变，这更加要求该地区政府在组织人事安排上保持适度稳定性。以上海浦东新区为代表的大多数地方政府着眼于对传统公务员常任制的补充而不是替代，仅在部分领域适应政府的特殊人才需求，能够有效降低人事制度改革所面临的风险，保持公务员队伍、政策执行乃至政治运作的稳定，避免大规模人员流动对公共利益可能造成的损害。endprint

可以看出，公务员聘任制在替代模式下的运作机制完全参照企业部门实施，表现出高度市场化的显著特征，而在补充模式下虽然一定程度上借鉴了企业部门的运作方法，但仍然保留着比较传统的层级制色彩。考虑到两者在核心维度上出现的重大分野，将其确定为我国公务员聘任制的两种典型模式有着充分的逻辑自洽性。

四、未来发展路径选择

（一）重要议题及其主流观点

虽然将我国公务员聘任制划分为“替代模式”和“补充模式”有着充分的合理性，但考虑到两者在偏离传统公务员常任制程度上的差别，研究者在理论和实践层面都面临着一个重要议题：在我国推行公务员聘任制的过程中，以深圳市为代表的“替代模式”和以上海浦东新区为代表的“补充模式”是并列而立的两种路径还是前后相续的两个阶段？换言之，由表及里，这个问题等同于：所谓的“替代模式”和“补充模式”是否仅仅是改革力度上的不同，而没有路径上的区分？以深圳市为代表的替代模式是否应当是我国各地政府公务员聘任制改革的唯一方向和趋势？公务员聘任制的最佳适用范围是全部公务员职位还是仅仅部分公务员职位？公务员聘任制改革的终极目的应当是重构政府和公务员的劳动关系模式还是满足政府的特殊人才需求？从长期来看，公务员常任制在我国是否应当走向终结？我国公务员聘任制的未来发展方向究竟是替代模式（全员聘任制）还是补充模式（有限聘任制），这项影响具体实践的重大议题需要学术界予以充分回应。

尽管目前我国学者对上述议题涉及不多，但有些学者在其研究中直接提出，我国公务员聘任制改革的必然趋势就是实行全员聘任制，即彻底终结公务员常任制，以“瓷饭碗”取代“铁饭碗”。在发展路径选择上，我国各地区的公务员聘任制改革未来应当逐渐向深圳靠拢，实现现有公务员常任制和聘任制两大体系的并轨。王春业（2012，2013）认为，推行全员聘任制的主要原因包括：第一，传统的公务员常任制在我国长期实践中显现出重大缺陷，比如能进不能出造成公务员队伍缺乏激勵、效率低下和规模恶性膨胀并造成创新不足和行政成本增加以及加深“官本位”意识等，因此有必要对其进行彻底改革；第二，公务员聘任制相对于公务员常任制具有非常突出的优势，能够畅通公务员退出渠道、激发公务员队伍活力和效率意识、破除“官本位”思想和文化，并且通过将政府与公务员之间的传统特殊权力关系转换为一般劳动关系以突破公务员制度改革的瓶颈从而与市场经济有效接轨；第三，公务员聘任制改革是国际趋势，比如英国政府约有70%-80%为聘任制人员，新西兰、澳大利亚等国家对几乎全部的政府雇员实行聘任制。〔15〕〔16〕〔17〕此外，我国多数关注公务员聘任制改革的学者也都在其相关研究中默认或隐含认为替代模式是我国公务员聘任制的未来发展方向，并以此为确定性假设直接进入下一步的探讨。

（二）独特生态下的深入思考

尽管当前学术界的主流观点是将替代模式视作我国公务员聘任制的未来发展路径，但也有学者从多个角度提出了不同看法。赵玎（2013）以“公务员聘任制的边界”为主题，认为政府管理模式是公务员聘任制边界设置的决定性因素，因此当前我国公务员聘任制的边界应该适当狭窄。〔18〕魏姝（2017）通过对发达国家公务员聘任制范围的实证研究，提出公务员聘任制实施范围与国家政治价值观具有高度相关性的一般规律，这就从另一个侧面证明了替代模式并非是全球性趋势。〔19〕本文认为，探讨以深圳市为代表的替代模式是否是我国公务员聘任制改革的唯一方向和最终选择这一问题，应当充分结合我国具体实际，在准确考察和比较公务员常任制和公务员聘任制各自优劣的基础上进行。在我国当前和未来可以预见的一段时期内，公务员常任制（包括各种形实不符的公务员全员聘任制）仍然发挥着重要作用，而推行真正意义上的公务员全员聘任制则可能面临着诸多现实阻碍。

公务员常任制具有不可忽视的重要价值，尚无走向终结的必要。第一，公务员常任制对维持一支忠诚、稳定、具有凝聚力的公务员队伍至关重要，而这对于保持政策制定和执行的一致性以减少对公共利益的负面影响乃至保持政权的稳定性具有决定性意义。“稳定”应当是我国公务员队伍建设的核心价值取向之一。第二，现有的对于公务员常任制负面效应的分析存在大量的归因谬误。当前对公务员常任制的批评大多集中在认为其造成公务员队伍“能进不能出”，以致公务员缺乏绩效观念和危机意识进而造成效率低下和阻碍创新等难题。然而，实现公务员“能出”的关键并不在于彻底改变用人形式，而在于建立一套系统有效的退出机制，而退出机制并非为公务员常任制所天然缺失。实践证明，即使在公务员常任制下，建立与绩效考核相挂钩的退出机制并在执行中严格落实同样可行。换言之，在当前我国公务员队伍建设中，系统构建且被严格执行的考核制度以及退出机制是实现公务员队伍“能进能出”、保持公务员队伍适度流动性和灵活性的关键。相反，全员聘任制如果没有完善的考核、激励和退出机制作为配套，仍然有可能流于形式，这可以在我国现有实践中找到证据。如果能够建立系统完善的政府人力资源管理制度并落实到位，实现对公务员的充分激励和约束，畅通公务员退出渠道，推行何种劳动关系模式似乎已无关紧要。〔20〕不关注配套制度的建构而纠结于用人形式，实际上是缘木求鱼。

公务员全员聘任制并非万能灵药，其在我国特殊行政管理环境中仍存有重大缺陷。第一，从长期来看可能会造成公务员职位吸引力的下降。这是因为，工作安全性也是职位薪酬的重要组成部分。近年来在我国持续出现的“公务员热”，原因之一就是传统的公务员制度能够提供终身任职的机会即高度的工作安全性，从而降低任职者所处工作情境的不确定性，满足其规避职业风险的普遍心理需求。然而，引入全员聘任制就意味着公务员系统不再提供高度的工作安全性，那么在工资、福利和保险等物质性收入普遍低于企业部门的情况下，政府部门对于优秀人才的吸引力可能下降，进而引起一系列的连锁反应：政府部门难以吸纳到高质量的人才，提高公共管理和服务的质量也就无从谈起。如果通过增加公务员薪酬福利予以解决，则将造成沉重的财政负担。第二，可能带来更大的管理难度和行政成本。在传统公务员常任制下，政府通过组织统一的公开招考工作确定录用人选之后，一般不会再产生额外的交易成本；但在深圳模式下，政府部门招聘公务员不仅需要承担大量的组织活动，合同到期后的续约或解聘工作也会产生较大的行政成本，这对于拥有超越任何私人组织的人员规模的政府部门而言无疑是巨大负担。第三，可能造成公务员长期责任机制难以建立。由于公务员工作产出的无形性、中间性和非市场性，其所产生的影响可能要经过较长一段时间才能得以显现。在传统的公务员常任制下，公务员只要不发生重大错误即可在政府部门长期任职，因而就能形成关于个体公务员职业生涯的详细记录，这有利于对公务员长期责任的追究。在全员聘任制下，整个公务员队伍处于不断的流动之中，公务员一般不会在政府部门长期任职，这就使得要对已经脱离公务员队伍的人员追究责任相对困难。endprint

在当前我国独特的行政管理生态中，过于激进和笼统地认为以深圳市为代表的替代模式是公务员聘任制改革的唯一方向有待商榷。我国各地政府在选择公务员聘任制改革路径之前，应当充分考虑到本地区的实际情况并在权衡两种模式的优劣之后慎重决定。在未来相当长的一段时期内，替代模式和补充模式的并立依然可期，上海浦东自2008年开展试点以来尚未表现出向全员聘任制逐步过渡的迹象或许恰好印证了这一论断。

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