张志勇

(山西省水土保持监测中心，山西 太原 030001)

山西是全国水土流失最为严重的省份之一，水土流失面积10.8万km2，占全省土地总面积的69%。严重的水土流失，是制约山西经济社会可持续发展和造成广大山区农村长期贫困的重要原因之一。改革开放以来，山西省委、省政府因时制宜、改革创新，依靠和发动人民群众，治山治水，治沟治滩，大搞水土保持，绿了黄土地，富了老百姓。

1 民营水保

1.1 发展历程

(1)户包治理。1981年，河曲县农民苗混瞒与旧县公社小五村大队签订了新尧沟小流域承包合同，面积16.7 hm2，期限3年，结果他当年就完成治理面积11.7 hm2。当时忻州地区人民总结了这一经验，并称之为“户包治理小流域”。山西省人民政府对这一群众创造的新经验进行了及时的研讨总结，并出台政策号召广大农民以户承包治理小流域，“鼓励他们长期经营，大胆投劳、投资”。此后，户包治理在全省及黄河流域乃至全国迅速推广。户包治理小流域是家庭联产承包责任制在水土保持领域的扩展和延伸，调动了农民治理水土流失的积极性，成为山区农民脱贫致富的一条有效途径。

(2)“四荒”拍卖。1992年邓小平南方讲话是全党全国思想上的又一次大解放，户包治理也因此迎来变革的契机。随着户包治理小流域的蓬勃发展，广大群众进一步认识到“四荒”治理开发蕴藏的巨大经济和生态效益，看到了它广阔的发展前景，对土地使用权也有了更强烈的拥有愿望。正是在这样的背景下，1992年5月，岚县首先出台了《关于多形式承包拍卖治理小流域的十条规定》，开创了“拍卖”治理的先河。此后“四荒”拍卖迅速在全省乃至全国推广开来。“四荒”地使用权通过拍卖的形式长期交给农民，使农民获得长久拥有土地使用权的稳定感和权属感，消除了农民怕“变”的心理，进一步调动了农民治理的积极性。正如时任中共中央总书记江泽民到吕梁地区视察时指出的：“拍卖的是‘四荒’使用权，得到的是农民治山治水的积极性。”

(3)大户治理。20世纪90年代后期，随着市场经济的快速发展，“四荒”地不仅吸引了广大农民，也吸引了社会各阶层人员的广泛参与，特别是一批在煤炭开采等领域积累了一定资金的企业家，他们怀着回馈家乡的朴素情感及企业转型发展的希望，纷纷用积累的资金转投“四荒”治理。这些治理户承包面积大、投入资金多、治理效果好。山西省把承包或购买“四荒”面积在33.33 hm2(500亩)以上的治理开发户称为“大户”，“大户”可以是个人，也可以是企事业单位。除了在市场自然选择中成长起来的民营水保大户，一些大型企事业单位在政府的推动和要求下，也参与了“四荒”地的治理开发，成为治理“大户”。如：20世纪80年代后期，柳林、左云等煤炭大县以“一矿一企治理一山一沟”“以黑补绿”等方式，让企业履行社会责任，参与生态保护与建设；2011年，太原市政府与太钢、国信、梗阳等13家大型企业集团签订合作协议，由企业出资治理开发荒山，建设城郊森林公园，并拿出一定比例土地用于企业适度开发。大户治理是市场经济体制在水土保持领域的体现和运用，可以有效促进“四荒”地资源优势向经济优势快速转变，提高了治理质量和速度，进一步解放了“四荒”地上的生产力。

1.2 政府推动

(1)政策鼓励。民营水保的蓬勃发展离不开政策的扶持鼓励。户包治理出现后，山西省政府及时抓住这一群众首创经验，深入调查研究，于1983年出台《关于户包治理小流域的几项政策规定》，鼓励广大山区农民承包荒山荒沟，发家致富。之后又陆续出台了《关于户包治理小流域政策的补充规定》(1989年)、《关于进一步落实户包治理小流域政策规定的通知》、《关于用股份制形式开发治理小流域的试行办法》(1990年)，及时发现问题、总结经验、予以解决。“四荒”拍卖治理经验出现后，吕梁地委、行署于当年印发了《关于拍卖荒山、荒坡、荒沟、荒滩使用权，加速小流域治理的意见》，省政府于1997年出台了《关于拍卖农村“四荒”地使用权 搞好小流域综合防治的若干规定》。为鼓励扶持大户治理，山西省政府于2005年出台了《关于发展民营水保大户的资金扶持办法》，规定每年从水利建设基金中安排500万元扶持民营水保大户。2013年，山西省委、省政府出台《关于实施百企千村产业扶贫开发工程的指导意见》，支持引导百家以上省内大中型企业开展生态治理和扶贫开发，既对生态治理提出要求，又为企业预留盈利的空间，进一步促进了大户治理的持续健康发展。

(2)及时引导。从1986年开始，山西省人民政府每两年召开一次、连续召开十一次全省小流域治理工作会议，将全省水土保持工作特别是群众治山治水不断引向深入。时任全国政协副主席钱正英三次参加会议，给予山西水保工作及时指导和巨大鼓舞。在1988年的会议上，钱正英作了“户包小流域大有可为、户包小流域贵在坚持”的讲话，对户包小流域已经过时、有很大局限等说法，予以明确答复，坚定了山西实施户包小流域的信心。在1990年的会议上，钱正英作了“坚持推进小流域治理，关键在领导”的讲话，指出了深入推进小流域治理工作的关键所在。在1992年的会议上，钱正英又提出了“把小流域治理引向商品经济的大道”，及时将党和国家的政策引向水保、引向山西。在1994年山西第五次小流域治理工作会议上，钱正英致信鼓励山西大力发展小流域经济，将小流域治理推向市场，更好地为水土流失地区农民脱贫致富奔小康服务。《治山治水写春秋——山西省小流域治理工作会议实录(1986—2006)》一书，记载了山西这一历史时期的水保发展历程，钱正英为该书作了序言。钱正英等老一辈领导对山西水保工作的指导关怀是山西水保工作得以不断创新发展的不竭动力。

1.3 发展现状

户包治理、拍卖治理、大户治理，调动了农民治理小流域的积极性，加快了水土流失的治理速度。截至2017年底，全省共有各类民营水保户30万户，其中承包面积在33.33 hm2(500亩)以上的民营水保大户4 300多户，已累计投入治理资金40多亿元，治理开发“四荒”地8 000多km2，成为山西水土保持生态建设的一支重要力量。

2 重点治理

2.1 发展历程

在发动千家万户治理千沟万壑的同时，国家和山西省有针对性地启动实施了一批重点水土保持项目，在重点区域开展重点治理。从20世纪80年代开始，山西先后实施了三川河流域重点治理、永定河上游重点治理、黄河上中游水土流失区重点防治、太行山水土流失重点治理、试点小流域、治沟骨干工程、世界粮食计划署粮援项目水土保持工程、水土保持世界银行贷款项目等国家水保重点工程项目，迅速推进了当地的水土流失治理工作。山西省还实施了汾河水库上游水土流失综合治理、汾河二库上游古交市水土流失综合治理试点、西山地区综合治理小流域等省级水土保持重点工程。特别是自1988年开始实施的汾河水库上游水土保持综合治理工程，以整个汾河上游为治理对象，每年由省财政拿出2 000万元，连续治理20年。

进入21世纪以来，党和国家更加重视水土保持生态建设工作，在山西实施了21世纪初期首都水资源可持续利用规划水土保持项目、京津风沙源治理工程水土保持项目、黄河水土保持生态工程、黄土高原淤地坝工程等一大批关乎生态安全和可持续发展的水土保持生态建设工程。近年来又实施了国家水土保持重点建设工程、国家水土流失重点治理工程、坡耕地水土流失综合治理工程、农业综合开发水土保持项目、中央水利发展资金水土保持工程等项目。山西省还实施有坝滩联治、沟坝地治理、省水土保持生态建设、水土保持补偿费返还防治等省级水土保持重点工程。

中共十八大以来，山西水土保持重点工程项目年均投入建设资金6亿多元，年均治理水土流失面积13.33万hm2以上(200多万亩)，成为带动全省水土保持生态建设的龙头。

2.2 经验做法

(1)综合治理。早在20世纪50年代，山西省中阳县等一些地方就出现了“以支毛沟为单元综合治理”的做法，此后在全省80多个县进行了推广。20世纪60、70年代水土保持转入以基本农田建设为主后，由于没有以小流域为单元进行综合措施配置，单纯进行整地等工程建设，未能形成综合防治体系，因此治理效果并不理想。总结正反两方面的经验教训，逐步认识到以小流域为单元综合治理的优势和效果之后，1980年4月，水利部在山西吉县召开13省区小流域综合治理座谈会，在总结过去经验的基础上，提出了小流域综合治理的思路。此后，小流域综合治理逐步完善，成为山西及全国开展水土保持生态建设的基本技术路线。

(2)封禁治理。2000年以来，水利部提出“充分发挥大自然的力量，依靠生态自我修复能力，加快水土流失防治步伐”的新思路后，山西结合本省实际，于2002年提出了“快速度治理、大面积封禁、全方位保护”的治理方针，大搞封禁治理，“小开发，大保护”，采取封育恢复和人工治理相结合、以封育恢复植被为主的办法，依靠自然力量，充分发挥生态系统的自我修复功能，快速推进全省水土流失治理工作。之后按照水利部安排部署，选择中阳、右玉、岢岚、乡宁、隰县、壶关等县实施了生态修复试点工程，经验成熟后推向全省。2007年，山西省出台了《山西省封山禁牧办法》，全省11个市110多个县也出台了相应的政策办法，有力地推动了封禁治理，促进了生态修复。

(3)专业队治理。1963年1 月，周恩来总理对农业部党组《关于在黄河中游地广人稀水土流失严重区建立水土保持专业队的方案》作出批示以后，山西省根据方案和批示精神，在一些水土流失严重的县建立了水土保持专业队，季节性或常年性组织开展水土流失治理。专业队具有人员稳定、力量集中、技术熟练等优势，是20世纪80、90年代组织实施水保重点项目的重要方式之一。随着市场经济的不断发展，水保专业队也在市场经济的大潮中经受考验，发展并不平衡，甚至良莠不齐。山西省水利厅曾以资质管理的方式对各地专业队进行规范管理。随着各类资质由住建部门集中统一管理，水保专业队也逐步退出历史舞台或以新的面貌和组成方式参与水保生态建设。2017年，为贯彻精准扶贫、精准施策精神，山西省水利厅出台了《山西省水利水保专业队组建管理办法(试行)》，鼓励各地组建水利水保专业队，吸纳贫困人口参与水保生态建设，增加贫困人口劳务收入。

(4)规模治理。几十年连续不断的治理为集中、连片、规模治理创造了条件。各地因地制宜，整合各类生态建设项目资金，在原有治理的基础上，查补治理空挡，连点成线、连线成片、连片成区，规模推进水保生态建设。如晋北风沙区的大同、朔州各县区将京津风沙源治理等水土保持重点治理项目与当地生态环境综合整治工程相结合，总体规划，连片治理，规模推进，建成130多处集中连片、规模宏大的生态防护工程，其中超过0.33万hm2(5万亩)集中连片的生态防护工程有20多处，建成了朔城区西山、大同县火山群、阳高县致富山、新荣区王堂窑、左云县刘家窑、怀仁县金沙滩、右玉县小南山等一批大规模的水保生态治理片，并逐步发展成为各具特色的休闲度假旅游区，满足了人民群众对生态建设的更高要求。永和县则整合以水保为主的全县生态建设项目，打造芝河源头水土保持示范区，治理面积达到309 km2，治理标准高、规模大、效益好，成为全省水土保持生态建设的典范。

(5)淤地坝建管。山西淤地坝建设历史悠久，据记载，明万历年间汾西县就有沟道筑坝拦泥淤地的做法。20世纪80年代后，水利部在黄土高原开展了治沟骨干工程试点建设。山西还为此出台了《山西省淤地坝工程技术规范》。2003年黄土高原淤地坝工程启动会在山西召开后，山西开始了新一轮大规模淤地坝建设高潮。目前，山西全省建有淤地坝18 161座，其中大中型淤地坝2 035座、小型淤地坝16 126座。淤地坝的日常及汛期安全运用一直是难点，而落实管护经费是其关键所在。为此，山西先是推广了汾西县的“护坝田”经验，用所淤之地的收益作为淤地坝管护的费用，之后又推广了大宁县的经验，将淤地坝管护经费纳入县级财政预算。2018年，水利部组织“四不两直”检查后，山西省水利厅针对管护经费难落实等问题，决定每年由省里拿出500万元用于全省大中型淤地坝的管护，从根本上解决了淤地坝管护费用问题。

3 依法防治

3.1 制定完善法律法规

20世纪80年代中期，全省开发建设项目尤其是能源重化工基地建设项目迅速发展。由于开发建设过程中忽视水土保持，人为水土流失日益加剧，因此水土保持监督管理逐渐被提上议事日程。1988年10月，经国务院批准，国家计委、水利部联合发布了《开发建设晋陕蒙接壤地区水土保持规定》，以加强这一地区开发建设过程中的水土保持工作。山西省人民政府于1989年11月发布了《山西省开发建设河保偏地区水土保持实施办法》，省水利厅、物价局、财政厅于1990年2月联合发出了《关于河保偏地区水土流失补偿费、治理费的征收、管理和使用办法》，此后全省水土保持“两费”征收使用管理办法相继出台。1991年《中华人民共和国水土保持法》颁布实施后，山西省于1994年7月颁布了《山西省实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》，太原和大同两市还颁布了市级水土保持实施办法，水土保持法律法规体系逐步完善。2015年，山西省又根据新水土保持法修订了《山西省实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》，并联合有关部门出台了补偿费使用管理办法。

3.2 队伍建设

为贯彻执行《开发建设晋陕蒙接壤地区水土保持规定》，山西省河曲、保德、偏关3县和忻州地区首先建立了水土保持监督监测机构。水土保持法颁布实施后，全省各地迅速成立监督机构，形成了省、市、县、乡四级监督执法体系。为保证严肃执法，大部分的县要求统一着装，上岗人员佩戴标志，并配备了监督检查专用车辆和执法办案设备。山西省水利厅每年都举办至少一期监督检查员培训班，以提高监督人员执法水平和业务素质。为了实现监督执法体系规范化，1994年山西省水利厅出台了《山西省水土保持监督检查员考核任免管理规定》，对监督人员应具备的条件、考核任免办法、表彰处罚规定、职责和职权范围都做了具体规定。1996年又发布了《山西省水土保持监督检查员管理暂行办法》，对监督机构和人员的设置，以及持证上岗、年度考核做了更加具体的规定。2012年，省编办又出台了《关于规范市县水土保持监督机构的意见》，对全省水土保持监督机构做了定编、定级、定性，规定市级水土保持监督机构可以确定为副县级，县级水土保持监督机构可以确定为副科级，市县两级水保监督机构按照公益一类事业单位进行管理，部分市县根据该文件对水保监督机构人员进行了加强。

3.3 监督执法

1989年山西省河曲、保德、偏关3县被确定为全国首批水土保持执法试点县。为做好试点工作，省水利厅从水土保持经费中每年拿出60万元，忻州地区从地方财政中每年拿出12万元，选择水土流失严重、干部群众积极性高的矿区小流域，与工矿投资相匹配，进行全面综合治理，树样板，搞示范，取得经验，全面推广。为宣传先进典型事迹，忻州电视台和省电视台联合拍摄了《黄与黑》《黄与绿》两部电视剧，先后在省电视台和中央电视台播放。1990年10月，黄河水利委员会对河曲、保德、偏关水土保持监督执法试点工作进行了检查验收，3县全部合格。此后，按照水利部的安排部署，山西省又分批次开展了监督执法试点。运城地区水土保持监督总站被授予“全国水保监督执法先进单位”，左云县人民政府、柳林县水保监督站被授予“全国水保监督执法试点先进集体”。为推动监督执法深入开展，山西省查处了中条山有色金属公司水泥厂水土流失案、宁静铁路上鸾桥隧道弃渣案等典型案件。《中华人民共和国水土保持法》修订实施后，山西省从2012年开始，在相关流域机构的指导下，由省人大带队，连续几年对高速公路人为水土流失开展联合执法监督检查，带动了全省各个行业领域的水土保持监督执法工作，水土保持方案编报率、实施率大幅提高，水土保持监督管理取得显著成效，人为水土流失得到有效遏制。

4 成效显著

在国家、地方、企业、个人等全社会力量的共同推动下，经过多年连续不断的治理，截至目前，全省共治理水土流失面积6.67万km2，水土流失治理度达到61.8%，全省水土流失面积大为减少，水土流失强度大为减轻，水土保持生态环境明显改善。

(1)减少了入河入库泥沙。汾河水库上游经过20多年治理，共完成初步治理面积2 032 km2，建设大中小型淤地坝157座，年入库泥沙由1 148万t减少到380万t，泥沙淤积大为减轻，群众的生产生活条件显著改善，基本实现了“治穷致富、拦沙保库”的目标。近年来山西入黄泥沙大幅减少，水土保持居功至伟。

(2)部分县生态环境整体向好。右玉县经过多年坚持不懈的治理，全县水土流失治理度由原来的不足1%提高到目前的63%，林草植被覆盖率达到60%，土壤侵蚀量减少了42%，原来风沙灾害严重的“不毛之地”，变成了今日的塞上绿洲。右玉县在治山治水的艰苦奋斗过程中创造了弥足珍贵的“右玉精神”，2012年右玉县被水利部命名为“国家水土保持生态文明县”。

(3)改善了农业生产条件。近年来实施的坡耕地水土流失综合治理工程，共投入建设资金近9亿元，修建水平梯田5.67万hm2(85万亩)，跑水跑土跑肥的“三跑田”变成了保水保土保肥的“三保田”。充分发挥淤地坝上拦下保作用，投入建设资金4.8亿多元，实施坝滩联治和沟坝地治理工程，建成高产稳产的坝滩地0.48万hm2(7.2万亩)。昔日的瘠坡薄地、荒滩烂沟，变成了如今的“聚宝盆”“钱粮囤”。

(4)促进了农民增收。栽植的水土保持经济林，不仅能防治水土流失，还为当地农民增收致富开辟了渠道。通过实施水保重点治理，阳高的杏、隰县的梨、吉县的苹果等已成为当地群众脱贫致富的主要产业。近年来，山西又推广了双季槐、油牡丹、翅果油树等水土保持树种，每公顷收入都在6万元以上，治理了一方水土，富裕了一方百姓，发展了一方产业。