陕西省生态清洁小流域建设的实践与思考

2018-01-30韩剑桥同新奇

中国水土保持 2018年12期

彭鸿，韩剑桥，同新奇，许婷

(1.陕西省水土保持局，陕西西安 710004；2.西北农林科技大学水土保持研究所，陕西杨凌 712100)

我国社会经济快速发展与水资源短缺、水环境恶化之间矛盾突出，在此背景下，我国经过多年对传统小流域治理的实践探索，不断总结和拓展，提出了建设生态清洁小流域的理念，就是改传统水土流失治理为土壤侵蚀、水资源保护、面源污染防治与农村垃圾及污水处理有机结合，修复生态系统，加强小流域的生态服务功能，同时在适宜地区发展旅游、绿色产业等，有效保护、合理配置和高效利用流域内的水土资源，使其发挥最大的经济效益、社会效益和生态效益。经过近十几年的发展，生态清洁小流域还存在哪些主要问题，未来如何规划实施，还需要在回顾生态清洁小流域建设历程的基础上，开展更为深入的思考，提出针对性的解决方案，以期为社会经济与生态环境的可持续发展提供支撑。

1 生态清洁小流域建设历程

2006年以前，我国的小流域综合治理工作主要以水土流失防治为重点。随着经济社会的快速发展，人们对生活环境质量的要求逐步提高，为适应这种形势，2006年1月水利部在北京召开了生态清洁小流域治理工作座谈会，以此为标志我国进入生态清洁小流域建设新阶段[1]，从生态清洁小流域评价体系到建设措施也都开始围绕着保护水源和改善水质的目标开展[2]。2011年中央一号文件和新颁布的《中华人民共和国水土保持法》，也对生态清洁小流域提出了明确要求。接着，水利部副部长刘宁提出生态清洁小流域建设的关键环节是控制农村面源污染[3]。2017年之后，水保司司长蒲朝勇将水质保护、防洪减灾、水环境整治、产业发展等多个目标都整合进生态清洁小流域建设目标[4]。水利部办公厅印发的《2018年水土保持工作要点》明确指出：“围绕乡村振兴战略实施，结合经济社会发展需要，科学谋划和积极推进生态清洁小流域建设。坚持山水林田湖草系统治理思路，将生态清洁小流域与流域水系整治、生态农业推广、人居环境改善等紧密结合起来，科学配置建设管理措施。创新建设管理机制，在统一规划的基础上，推动形成在政府统一领导下，各相关部门和社会力量合力推进生态清洁小流域建设的工作格局。”

陕西省社会经济发展水平低与水土流失严重问题并存，在理论和实践上急需一种人与自然和谐相处的流域治理模式，以期在保护生态环境的同时，实现最大的经济效益，为此全省对生态清洁小流域开展了大量的研究与实践工作。2006年12月，根据水利部部署，在铜川桃曲坡和宝鸡冯家山水库率先开展了2条生态清洁小流域建设试点工作。2009年6月，以国家南水北调中线工程水源区——陕西省丹汉江流域为研究区，开展了“陕西省丹汉江水源区水土流失非点源污染过程与调控研究”，对丹江和汉江水源区的面源污染发生机理、发展程度及其与水土流失的关系等内容进行研究，探索了不同类型小流域面源污染防治技术体系，并在陕南典型小流域进行了示范推广，推动了全省的生态清洁小流域建设步伐。2009年12月，部署编制了《陕西省丹汉江流域生态清洁型示范小流域建设指南》，确定了开展生态清洁小流域建设的具体方案。2010年3月，在西安召开了丹汉江水源区生态清洁示范小流域建设研讨会，正式拉开了全省生态清洁小流域建设的帷幕。2012年以来，随着生态清洁小流域建设的不断实践，又编制了陕西省生态清洁小流域可行性研究报告和实施方案大纲，从前期规划角度有力地保障了生态清洁小流域建设的规范化发展，并于2013年5月印发至各市县(区)。在以上工作的基础上，陕西省对生态清洁小流域建设加强了调研和总结，编制完成了《陕西省生态清洁小流域建设技术导则》和6条典型生态清洁小流域单项材料及《陕西省生态清洁小流域建设手册》。

2010年以来，陕西省生态清洁小流域建设先在陕南秦巴山区试点，后在全省深入推广，先后建成了安康市杨柳，汉滨区龙须沟，汉中市樱桃沟、肖家坝，以及商洛市的桃花谷、闵家河等生态清洁小流域61条，治理修复水土流失面积218 km2，发展樱桃、茶等经济作物2 507 hm2，年提供水产养殖、瓜果等清洁产品2.7万t，同时带动了生态休闲旅游产业快速发展，2017年实现产值约1.69亿元，有力地促进了城镇化和县域经济发展。

2 生态清洁小流域建设存在的问题

尽管生态清洁小流域建设经历了大量的实践检验和理论探索，其内涵从以水土保持为重点逐步发展到水土保持与水环境整治、防洪减灾与产业发展等多目标协调发展，建设技术也逐步完善，但目前仍然存在一些问题。

2.1 生态清洁小流域建设实践与理论发展还有差距

生态清洁小流域建设理论涉及生态学、水文学、经济学等多个学科，需要在充分理解流域土壤侵蚀规律和水文特征的基础上，把握乡村发展需求与当地生物经济地理禀赋的矛盾，提出解决方案，构建可持续的生态经济系统，通俗地说就是解决好“老百姓要票子”与“政府社会要生态”的矛盾。生态清洁小流域建设涉及的各基础学科在不断发展，而我们的实践还停留在水土流失治理兼顾经济收益的初始阶段，具体措施还停留在修坝打井、治沟造地、修田种粮、栽树种草、面源污染治理等方面。存在理论与实际脱离的问题，在以下几个方面尤为突出。

(1)生态补偿机制在流域尺度上尚未建立。国土空间主体功能区划明确了各区域生态保护的目标任务，以生态功能恢复和保护为主的地区优先实施退耕还林、天然林保护、水土保持等生态工程，其工业和其他产业发展必然受到限制。目前我国通过税费调控和财政转移支付等手段来协调区域发展不平衡问题，一定程度上间接地对生态功能区进行了补偿。陕西省也通过征收煤油气资源开采水土流失补偿费，一定程度上解决了能源开采与水土流失治理的补偿问题。但这种跨省跨区域的煤油气资源和水资源补偿，还没有科学的计算方法，是靠行政命令推动的。这样的补偿也不是等价的，如陕西省南水北调中线工程水源区的各县每年享受国家财政转移支付，而这样的转移仅限于保运转，与其舍弃矿产业、生物化工等发展机遇而做出的牺牲相比是远远不够的。另外，靠持续的植被恢复来搞水源涵养工作，很难带来大的收益，长此以往势必影响当地政府和群众的积极性。2015年以来，在阿里巴巴集团支持下，TNC(大自然保护协会，国际非政府组织，下同)在浙江千岛湖建立“水基金”，农户以林权作价(林价)托管的方式加入善水基金信托，将其毛竹林流转给TNC统一经营管理。TNC通过改善地被物结构，促进竹林恢复以提高生产力，逐渐稀释竹林地因农药、化肥所产生的营养化物质，进而实现小流域的保护和森林资源永续利用。这种在流域尺度上解决生态保护与生态补偿的理论和实践是值得推广的。基于此，陕西省与TNC合作，试图通过建立“水基金”探索跨流域甚至跨省区水资源补偿机制。在流域尺度上，不同功能地块之间、农户和非农户之间、上下游之间等如果没有生态补偿关系，流域生态系统就是典型的公地，“公地悲剧”时有发生也是这个原因。因此，西部落后省份研究流域尺度上生态补偿的方法，是生态清洁小流域建设迫切需要解决的问题。

(2)“近自然”水土保持原则未得到应用。小流域治理不仅包含对河流的治理，还包含对集水区内所有植被、土壤等自然情况的治理和以人类活动为主的社会经济情况的管理与调控[5]。生态修复和治理需要尊重自然、保护自然，做到人与自然和谐发展。20世纪初，西方一些发达国家就已运用“接近自然”的方法开展森林经营，用“生态工法”整治荒溪与河道，建设水利水电工程等[6]。“接近自然”是方法论，更多强调运用生态学、经济学规律开展山水林田湖草生命共同体的修复和重建，水土保持应该坚持“近自然”原则，但这方面研究几乎是空白，因此实践中出现很多“逆自然”甚至“反自然”的现象也就不足为奇，如陡坡耕作、削山造田、任意拦截沟(河)道等。如山塘是生态清洁小流域水系的“淋巴结”，但对山塘的研究目前仅限于浮游生物、藻类组成，对山塘生物群落特别是植物群落结构及功能、物质能量循环的研究少之又少，因此如何在新建或修复山塘时使其充分“仿生”接近自然生态系统值得研究。陕西省关中近3年修建的涝池在3 000座以上，但普遍结构简单，夏天水体富营养化甚至发黑发臭，而天然山塘或接近自然的涝池因流水不腐或因其生物群落存在而不腐的例子过去是有的。

(3)适合我国土地制度的技术管理体系尚需完善。客观地说，生态清洁小流域建设涉及的理论体系大部分或最早都来自西方，是基于西方土地私有制而发展起来的，与我国公有制基础上实行承包权、经营权、所有权三权分立的土地制度是有差别的。因此，一方面需要我们根据这种差别进行相应法律法规、操作规则等方面的制度安排和完善；另一方面需要我们吸收西方理论成果发展适合我们土地制度的理论和方法，并使其具有可操作性。如一个亚热带栎林生态系统的恢复至少在百年以上，但退耕还林的耕地承包权仅30年，就不能保证经营权所有者长远投资森林培育。再如林价计算在私有制社会主要与银行利息有关，而在我国林价首先与土地所有权、承包权、经营权及其期限长短有关，其次才是土地生产力大小和银行利息，而银行利息占的权重很低。林价不能科学计算，那么生态效益的确定就无从谈起。

(4)生态清洁小流域的评价认定体系尚待统一。区别于传统小流域治理，生态清洁小流域建设需要进一步解决面源污染等问题，但到什么程度算清洁了及如何认定还缺乏一套体系。现有理论研究和行业管理技术规程分别从上到下进行了阐述和约定，但各地理区域、各功能区域是不一样的。适合于一个省或该省某个区域的评价体系也不一样，需要区别对待。这说明要像消除量纲一样建立一个适合本区域的清洁小流域评价体系和方法，进而推动认定推广工作，还需要进一步研究解决操作层面上的具体问题。

2.2 生态清洁小流域建设缺乏系统性

每个小流域都是一个小尺度上处于不同演替阶段的生态系统，是人类活动导致了生态的破坏，需要进行系统的生态恢复治理。但现有的治理措施均是针对流域某一部分的专项规划治理，如坡改梯、淤地坝，而缺乏基于小流域的系统治理思路。例如，从系统性角度讲，需要保证从坡面到流域出口的水文连通性，而目前的坡改梯工程可能阻断坡面的水文传递路径，如陕北地区的治沟造地工程阻断了上下游的水沙物质能量循环，流域治理缺乏系统性的统筹考虑。生态清洁小流域既要求从坡面到流域出口系统性地解决泥沙输入与水资源高效利用问题，也要求生态服务与产业经济功能的综合发展，应借鉴欧美发达国家的做法，运用综合生态系统管理的理论和方法，充分考虑小流域生态系统的各个组成部分，布设各项措施，解决流域内部土壤侵蚀、面源污染、水沙输移等问题，保证出口断面水质清洁，并考虑产业发展，以便各个方面充分融合最终获取生态功能与产业功能的最大化。

2.3 重工程措施、轻自然恢复能力

1949年以来我国十分重视水土保持工作，朱显谟院士从黄土高原土壤侵蚀剧烈与人民温饱问题尚未解决的实际出发，于20世纪80年代初提出了黄土高原治理的28字方针：“全部降水就地入渗拦蓄，米粮下川上塬、林果下沟上岔、草灌上坡下坬”。这个方针在实施过程中要求以迅速恢复植被为中心，并与当地自然和社会经济发展规律紧密结合[7]。一方面是为了防治剧烈的水土流失，另一方面是解决粮食生产。经过长期治理，特别是退耕还林还草工程实施以来，黄土高原土壤侵蚀模数大幅下降，黄河年输沙量由16亿t下降至不足3亿t，粮食安全问题也得到解决。据水利部黄河水利委员会发布的《黄河泥沙公报(2016)》，2016年实测输沙量，与多年均值和1987—2015年均值比较全部偏少；潼关站实测年输沙量1.08亿t，与多年均值比较偏少89%。在这种背景下，如果我们还沿用以粮食生产为目的的坡改梯、淤地坝等工程思路进行小流域治理，向自然中输入大量的混凝土、砖石等非自然物质，不仅会造成新的侵蚀，也不符合景观美学要求，对于小流域生态系统的持续健康发展十分不利。

因此，在生态清洁小流域建设中，需要重视自然系统的自我修复能力，在这方面我国的设计理念和工程经验还落后于发达国家。例如在一个没有人工干扰的简单池塘里，在自然力作用下逐渐向近自然的方向演替，会逐渐建立稳定的动植物与微生物群落结构。在生态恢复治理中，需要充分利用这种自然力，既满足人类对小流域资源利用的要求，同时还维护或增加了小流域生态多样性，成功利用流域自净能力治污[8]。

2.4 重生态功能修复，轻产业发展

目前生态清洁小流域建设中的生态修复功能，以土壤侵蚀与污染防治为目标，而对产业发展重视不足。实际上，流域生态系统可持续发展的关键在于人与自然和谐相处，要解决好人类的生存生活问题，否则人类为了生存必定向自然索取，进而破坏自然，生态恢复的治理效果也是不可持续的。特别是生态清洁小流域建设往往在人口密集的地区，更需要发展产业解决人民的生活问题。当然生态清洁小流域中产业的发展过程应该是清洁的，产品也应是清洁的，在国家要生态与人民要生存之间要找到一个平衡点，这样既能做到流域资源的高效利用，也能够解决一些水利水保设施如陂塘、涝池的维护问题。虽然我们过去建设了一些产业，如西乡樱桃沟的樱桃、商洛桃花谷的旅游，强有力地支撑了当地的经济发展，但更多的生态清洁小流域从规划之初就忽视了产业发展，不利于生态清洁小流域的可持续发展。

3 对生态清洁小流域建设的思考

3.1 促进相关理论走向实践，夯实生态清洁小流域建设的基础

生态清洁小流域建设需要实现多目标的协调发展，这就对小流域治理理论的具体化提出了更高要求，也为其提供了新的机遇。生态清洁小流域建设，必须与乡村振兴计划、社会经济发展、生态文明新要求紧密结合，强化小流域的生态服务功能与产业经济功能。这就需要研究实践流域尺度上的生态补偿机制，促进小流域水土资源更高效、更集约地利用和保护，实现生态清洁小流域综合效益最大化；加强“近自然”水土保持原则在小流域治理中的应用，挖掘并利用流域自身的自然恢复能力；创新适合我国土地制度的技术管理体系，从法制角度保障小流域治理可持续；同时还需根据我国实际情况，结合各个流域的自然条件，借鉴国外已有的相关理论经验，建立适用于我国小流域综合治理的水文水资源、生态系统健康与生态经济理论体系，促进生态清洁小流域建设理论走向实践，夯实生态清洁小流域建设的理论基础。

3.2 通过示范与试点建设，突破生态清洁小流域建设的关键技术

生态清洁小流域相比传统小流域建设范围更广，措施内容更多，技术水平要求更高，不仅要从水土流失治理和面源污染防治的角度开展，而且要提高生态服务功能与产业发展水平，最终步入健康、良性循环与生态功能持续的小流域。通过示范与试点建设，促进地方从传统小流域治理思想向生态清洁小流域建设思想转变。在实践中，一方面要加强生态治理的系统性，应用综合生态系统管理的理论和方法，统筹上下游、左右岸的关系，针对污染的发生发展过程开展积极的、多层次的防治，加强不同部位措施的相互配合和有机结合，因地制宜地参照地形地貌及径流方向等条件布设措施，分级保护，层层设防，着重将水土保持中径流调控的拦、蓄、排、灌、节防护体系与面源污染防治的源头预防减量—过程阻截净化—末端汇流集中处理有机结合起来；另一方面要解决生态清洁小流域建设中的重工程、轻自然恢复，重生态、轻产业发展的问题。如近3年来关中修建的大量涝池在每年七八月份水华暴发，水质恶化发臭，而20世纪七八十年代的涝池这种现象并不严重。其本质原因一是富营养化与污染物质的输入增多；二是重工程轻自然恢复，硬性材料使用过多，没有较好地实施近自然措施与构建仿生结构，对于自然的自净能力挖掘不够。在试点建设中需要解决上述问题，发展特色产业，创造更多更好的生态产品，促进小流域的水源保护、水生态安全及乡村振兴，推动区域经济社会的长远发展，以满足人民群众对美好生活和优美生态的需求。

3.3 构建易操作、普遍适用的生态清洁小流域评价认定体系，科学评估小流域建设成效

全面建设县级单元、小流域级单元的土壤侵蚀与水土保持信息库，加强自动化监测手段，为生态清洁小流域评价提供足够的本底信息。在此基础上，统一评价标准，建立可反映自然禀赋与区域特色的普适性评价认定体系。突出评价体系的重点指标，如生态清洁小流域重点关注出口断面水质，河流内有无洄游生物等，提高评价指标体系的可操作性，辅以相应的监测和信息化手段，可定性与定量评估小流域的清洁程度，最终为生态清洁小流域理论和实践提供容易操作的评价认定方法，促进小流域生态清洁程度的评级、认定工作，保障生态清洁小流域建设可持续开展。