姜德文

(水利部 水土保持监测中心，北京100055)

恢复高考制度是中国改革开放的前奏，是全面拨乱反正的一个突破口。它不仅对推动确立党的解放思想、实事求是的思想路线，实现十一届三中全会的历史性转折具有重要意义，而且对于以后我国的改革开放和社会主义现代化建设事业的发展，也具有重要意义。我作为恢复高考后的幸运儿，参加了首次高考，1978 年3月进入了国家水土保持专业第一学府——北京林学院(现北京林业大学)水土保持专业读书。同年，十一届三中全会开启了改革开放历史新时期。1978—2018年，作为新一代水保人，与国家改革开放同历程，投身、参与、开拓改革开放的水土保持事业40年。

1 以经济建设为中心的指导思想转变，为发展山丘区经济、推进水土保持注入了新动力

十一届三中全会确定了以经济建设为中心的路线，1979年国务院提出用3年时间，做好国民经济调整、改革、整顿、提高的工作。之后，1981年的政府工作报告明确继续贯彻执行这一方针。报告指出：“我国森林面积小，覆盖率低，水土流失严重，生态平衡的状况越来越差。这个问题，如果再不加以有效的解决，就将犯下影响子孙后代的历史性错误”，“燃料紧张的农村，首先着力营造薪炭林”，“在黄河、长江和其他江河的上游大力造林种草，搞好水土保持”。报告还指出：“农业是国民经济的基础，全面发展农村经济，是保证国民经济全面增长的关键。农业的全面增产，是我国经济稳步发展的基础”。可以看出在转向以经济建设为中心的重要时刻，中央和国务院仍高度重视水土流失治理、农村薪炭林和植被建设。

1982年1月我作为恢复高考后的第一届毕业生走上了工作岗位，在内蒙古开始了我的水土保持生涯。那时候，内蒙古丘陵山区年人均产粮只有189～291 kg，群众生活十分困难，发展水土流失地区的经济首要任务是解决群众的温饱问题。在调研、总结东部丘陵山区喀喇沁旗狮子沟、通太沟两条小流域和黄土丘陵区库伦旗国家重点治理工程大规模新修梯田，西部丘陵区准格尔旗川掌沟建设沟坝地，乌拉特中旗石哈河雨养农业“两块天对一块地”，中部丘陵山区凉城县保全庄小流域建设沟坝地等典型经验的基础上，我们向自治区党委、政府提出了水土流失的治理对策和措施，以解决干旱缺水为中心，把一切可以利用的水都利用起来，先是充分利用零星、少量的地表、地下水资源，发展小片水浇地，再根据地理环境条件，修建水平梯田、坡式梯田、隔坡梯田等，还提出了增加投入、加强领导、落实承包责任制、实行优惠政策等建议。我们的建议得到了上级领导的高度重视，以自治区人民政府内参印的形式发往各地，在各地党政领导的支持下，相关工作得到了有效落实。经过5年的综合治理，内蒙古被列入国家八片水土保持重点治理区的123条小流域粮食总产量翻了一番，人均粮食由307 kg增加到811 kg，人均年收入从126元上升到511元，提高了3倍多。

2 土地承包带动了以户承包治理，加快了水土流失治理步伐

安徽小岗村“包产到户(分田到户)”的大胆探索，引发了全国耕地家庭联产承包责任制的变革，极大地解放和发展了生产力，对农村及全国经济的发展产生了深远影响。1982年中央第一个关于农村工作的一号文件明确指出，包产到户、包干到户都是社会主义集体经济的生产责任制。同样，农村有大量的荒山、荒沟、荒丘、荒滩(简称为“四荒”)，土地是集体所有的，由于是大家的，长期荒芜，因此没有为集体、为农户产生多少效益。20世纪80年代初，在内蒙古水土流失典型地区伊克昭盟(现鄂尔多斯市)、乌兰察布盟(现乌兰察布市)等地，户包治理“四荒”的变革悄然兴起，借着包产到户的经验，探索着把农村“四荒”地分到各户，承包治理和开发。1983年达拉特旗盐店乡的李海荣、耳字壕乡的冯二喜等农户通过承包治理“四荒”，不仅解决了温饱问题，还发展了家庭养殖业、林果业，成为当地的富裕户。同时，承包治理“四荒”使得“四荒”地的林草植被覆盖度大大提高，控制了水土流失，改善了生态环境。

承包治理“四荒”，只靠一个政策，让“大家的”变成“自己的”，就激发了千百万农户治理“四荒”的热情和干劲。之后的几年时间，内蒙古的承包治理户发展到31.6万户，承包“四荒”面积101.33万hm2，治理面积达到49.47 万hm2，达拉特旗72%的农户投入了户包治理。这不仅为贫困山区的农户解决了温饱问题，还增加了农户的经济收益，同时当地水土流失也大大减轻了，生态环境得到了改善，对国家、对集体、对个人都有利，收到了较好的经济效益、社会效益和生态效益。

3 拍卖租赁股份新机制，为水土流失治理再添动力

随着经济的发展，新中国成立以来长期采取的计划经济体制，已不符合经济发展的要求。1982年中共十二大提出“计划经济为主、市场调节为辅”的方针，中央文件中首次提到了“市场”。1984年十二届三中全会做出了《中共中央关于经济体制改革的决定》，明确指出社会主义经济是公有制基础上有计划的商品经济。1992年邓小平同志的南方谈话和中共十四大终结了长期以来的计划与市场之争，引发了新一轮思想解放，将改革开放推向了新的阶段，明确指出中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济，以利于进一步解放和发展生产力。1993年十四届三中全会做出了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，八届全国人大一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》将“国家在社会主义公有制基础上实行计划经济”修改为“国家实行社会主义市场经济”，“市场经济”首次得到了国家宪法的支持和保护。

跟全国的状况一样，内蒙古面广量大的水土流失都亟待治理，而那时国家的重点治理工程只覆盖到9个旗(县)的一部分〔全区共有100多个旗(县)〕，自治区自身的财力也极为有限，无力投资开展大规模的治理。有限的经济水平制约着水土流失治理的速度，也制约着丘陵山区老百姓解决温饱、实现脱贫的进程。贫困山区的广大群众都在热切期盼着改革。此外，以往的小流域治理是以计划经济模式规划和实施的，每条小流域就像一个封闭的小社会，都要做到粮食、油料、饲料、燃料等供需平衡，是一个自给自足的小农经济圈。经过初步治理，虽然生产发展了，产量提高了，但按计划生产的产品却没有市场，农户的收入难以进一步提升，严重影响了农民治理水土流失的积极性。

20世纪90年代中期，内蒙古赤峰市、乌兰察布盟、伊克昭盟等地的乡村开始出现了市场活力的苗头。比如，有的村组开始探索将“四荒”(有的地方还包含荒沙，称为“五荒”)地对外租赁，让有实力的农户和组织进行治理与开发；有的农户之间组成联合体，以劳动力、土地、物资、资金等合伙入股，开展联合治理开发；有的悄悄将“四荒”地卖给有经济实力的人进行治理。1994年前后，赤峰市在总结翁牛特旗、阿鲁科尔沁旗、克什克腾旗等地拍卖“四荒”治理开发权的经验之后，率先做出了《关于拍卖四荒使用权的决定》，将“四荒”地的所有权与使用权分离，消除了权属关系对农民的束缚，起到了山定主、树定根、人定心的作用。到1997年赤峰市共拍卖“四荒”地32.33万hm2，完成治理面积15.4万hm2，依靠市场的活力为治理增加了后劲。

1994、1997、1998年水利部先后在黑龙江穆棱、山西吕梁、河北怀来召开了全国第一次、第二次、第三次治理开发“四荒”资源现场经验交流会，1996年国务院印发了《关于治理开发农村“四荒”资源 进一步加强水土保持工作的通知》，大大推进了全国“四荒”地水土流失治理的步伐。

4 工业化、城市化进程加快，人为水土流失防治拓展了水土保持新领域

随着我国经济发展速度加快，各类开发建设活动造成的人为水土流失问题日益突出。内蒙古鄂尔多斯煤炭资源大规模开发、呼伦贝尔煤炭电力能源基地建设，以及公路、铁路等基础设施建设，对地表扰动和植被破坏大，新的水土流失问题越来越严重，相关水土保持管理工作亟待加强。为了加强资源开发过程中的水土保持工作、保护生态环境，1988年10月经国务院批准，国家计委、水利部颁布了《开发建设晋陕蒙接壤地区水土保持规定》，这是我国首次对资源开发集中区出台水土保持法规。晋陕蒙接壤地区煤炭、石油、天然气等自然资源十分丰富，是我国重要的能源重化工基地，分布有神府、东胜、准格尔、河东等四大煤田，有大中小型生产建设项目数千家，并且其数量还在不断增加，规模也在不断扩大。大规模资源开发和项目建设，对原本十分脆弱的生态环境造成了巨大的压力：生产建设项目大量的弃土、弃渣直接倾入河流，淤积、堵塞河道；煤炭开采引起的地面塌陷和地裂缝，造成河流干枯、地下水位下降、大量植被枯死、生物群落发生逆向演替，地表裸露、土地沙化、水土流失等生态灾害加剧，出现土地弃耕、民房倒塌、“生态灾民”等一系列新的生态问题和社会问题。内蒙古呼和浩特市的托克托县和鄂尔多斯市的达拉特旗、准格尔旗、伊金霍洛旗、东胜区被列入该区域，率先开展了水土保持监督管理工作。

1991年6月29日《中华人民共和国水土保持法》正式颁布实施，水土保持工作走上了依法防治的轨道。水土保持法将原来“治理为主、防治并重”改为了“预防为主”，首次提出了水土保持方案、建设项目水土保持“三同时”等制度，要求加强开发建设活动的水土保持管理。1994年水利部召开全国水土保持监督执法工作会议，时任国务委员陈俊生发来了贺信，并要求各地各部门强化水土保持监督执法体系，完善配套法规，落实预防监督经费，切实搞好水土保持的预防和监督执法工作，全面贯彻执行水土保持法及水土保持法实施条例，把人为水土流失减到最低限度。

根据水土流失防治的新形势、新任务，内蒙古全面加快了水土保持监督管理体系建设。首先是监督管理机构的建设，在盟(市)、旗(县)两级设立了监督科室，在鄂尔多斯市及4个重点旗(县)设立了独立的水土保持局，1990年在重点旗(县)成立了水土保持监督执法机构。其次，加强监督队伍建设，自治区、盟(市)、旗(县)各级层层举办水土保持监督执法培训，使基层监督管理人员掌握监督检查、执法等的工作内容、程序、方法，做到依法监督，并由内蒙古自治区人民政府颁发了第一批水土保持执法证件，监督执法人员持证上岗，对在执法中取证不足、运用法规不当等行政行为及时予以纠正。再次，抓大案要案，对造成严重水土流失、不依法承担水土流失防治责任、影响较大的项目，进行重点监督、查处，以典型案例教育生产建设项目建设单位及其主管部门。

5 开展大规模生态建设，强化规划标准等基础工作，为规范项目建设管理提供技术支撑

1997年6月，时任国务院副总理姜春云经实地考察后向中央上报了《关于陕北地区治理水土流失，建设生态农业的调查报告》，时任中共中央总书记江泽民做出了长篇重要批示，发出了“加强生态建设，再造秀美山川”的伟大号召。随后，长江上游、黄河上中游等一批国家重点治理工程开始立项建设，国家生态建设重点县、退耕还林、天然林保护等一大批工程在全国大规模展开。之后，水利部印发了《全国水土保持生态建设规划》《全国水土保持生态修复规划》等中长期规划。为适应生态建设工程实行基本建设管理的新模式，规范建设和管理，水利部陆续制定并颁发了《水土保持规划编制规程》(SL 335—2006)、《水土保持工程项目建议书编制规程》(SL 447—2009)、《水土保持工程可行性研究报告编制规程》(SL 448—2009)、《水土保持工程初步设计报告编制规程》(SL 449—2009)等前期工作暂行规定，推进并规范重点工程的立项、建设和管理，在发改、财政、林业、农业等部门的生态工程建设管理中第一个制定了规程规范，对国家生态工程建设具有重要意义和作用；引入并实施了项目管理的“三制”(即项目法人制、建设监理制、招标投标制)，并对项目建设的勘测设计费、培训推广费、监理费、监测费、管理费等做了明确规定，既保障了前期工作的质量，又防止了经费的不规范使用；在全国范围内开展了大规模培训，使水土保持管理部门、有关技术服务机构尽快适应国家基本建设管理要求，提高技术服务水平。

2000年水利部水土保持司与建设管理司联合印发了《关于加强水土保持生态建设工程监理管理工作的通知》，首次明确了水土保持生态建设工程全面实行建设监理，并就水土保持监理前期培训、资格认证、注册上岗等做出了明确规定，开启了水土保持工程建设监理的先河，不仅全面加强了建设过程的质量、进度、投资控制，而且大大提高了工程建设质量，引领并促进了林业、草原等各类生态建设工程的监理工作。2002年由水利部专家编著的全国首部《生态工程建设监理》专著出版，全面构建了生态工程的监理理论，并且从实践上总结和提出了工作原则、方法，对国家生态建设和保护工作具有重要意义。为确保工程质量，2006年水利部颁布了《水土保持工程质量评定规程》(SL 336—2006)。2002年后还陆续颁发了《水土保持监测技术规程》(SL 227—2002)、《水土保持监测设备通用技术条件》(SL 342—2006)、《水土保持信息管理技术规程》(SL 341—2006)等一批监测标准。为加强开发建设项目的水土保持管理，在1998年水利部颁发的《开发建设项目水土保持方案技术规范》(SL 204—98)基础上，2008年同时颁布了《开发建设项目水土保持技术规范》(GB 50433—2008)、《开发建设项目水土流失防治标准》(GB 50434—2008)、《开发建设项目水土保持设施验收技术规程》(GB/T 22490—2008)三部国家标准，全面加强开发建设项目的技术管理，也是中国第一次制定开发建设项目的水土保持技术标准。

6 进入生态文明建设新时代，全面提升水土流失防治的战略地位

中共十八大提出了政治建设、经济建设、文化建设、社会建设与生态文明建设“五位一体”的总体布局，开启了中国生态文明建设的新时代。十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求进一步加强生态文明建设，四中全会明确要求依法推进生态文明建设，五中全会确立了“创新、协调、绿色、开放、共享”的五大发展理念。2015年后中央陆续出台了《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》《生态文明体制改革总体方案》《生态文明建设目标评价考核办法》《关于领导干部自然资源资产离任审计的试点方案》《生态环境监测网络建设方案》等，为加强生态文明建设提供了强有力的保障。中共十九大就生态文明建设从发展理念、目标任务和战略举措做出了全面安排部署，明确提出要加大生态系统保护力度，推进水土流失综合治理。

2015年国务院批复了《全国水土保持规划(2015—2030年)》，各省均完成了省级水土保持法实施办法修订，29个省批准了省级水土保持规划；生产建设项目的水土保持监督管理不断强化，严峻的人为水土流失局面得到基本遏制；全国水土流失综合治理速度提高到5.56万km2/a，治理区群众生产生活条件和生态环境明显改善；水利部印发了加强水土保持监测工作的通知和水土保持信息化工作实施计划，全国水土保持监测能力和信息化水平逐步提升。

进入新时代，我国社会主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，水土保持工作者要主动顺应时代变化，牢固树立绿水青山就是金山银山的发展理念，积极践行人与自然和谐共生的生态文明建设基本方略，全面营造用最严格的制度保护水土资源的法治环境，为人民提供更加优质的水土保持生态产品，创造更加适宜的生产生活条件，为加快建设生态文明、建设美丽中国、推动经济社会持续健康发展提供重要保障和支撑。