马永来

(黄河上中游管理局，陕西 西安 710021)

改革开放40年以来，黄土高原水土保持践行坚持统一规划，因地制宜，分区施策，工程措施、植物措施、耕作措施有机结合，走过了从点到面、从单一措施到综合治理、从重点治理为主到治理与预防监督并重的不平凡历程，持续推动生产、生活与生态融合发展，全社会水土保持意识和法制观念不断增强，流域水土保持事业取得长足发展，为推动区域经济社会可持续发展发挥了重要作用。

1 40年水土保持生态建设铸就辉煌

1.1 水土流失明显减轻

经过多年的持续治理和大规模的自然修复、封育保护，黄土高原水土保持生态建设取得显著成效，初步治理水土流失面积22万多km2，建成淤地坝5.9万多座、基本农田550万hm2，一些重点治理区、重点小流域治理程度达70%以上，水土流失面积减少、程度减轻，生态环境明显改善。中国科学院“黄土高原生态工程生态成效综合评估”成果显示，2000—2010年，黄土高原地区土壤侵蚀强度整体呈显著下降趋势，尤以黄土丘陵沟壑区和黄土高塬沟壑区变化最大，其中中度以上侵蚀区以100～300 t/(km2·a)的速度在减少。2012年7月21日，黄河一级支流皇甫川流域突降暴雨，与1989年同期暴雨的降雨量、雨强和分布都十分相近，但洪峰流量、次洪量和次洪输沙量仅相当于1989年的40%～44%，水土保持措施固土保水、拦截泥沙的作用十分明显。据测算，黄土高原现有水土保持措施年均减少入黄泥沙4.35亿t左右，有效减缓了下游河床的淤积抬高速度，降低了用水处理成本，为黄河安澜及水资源有效开发利用奠定了基础。

1.2 绿色成为黄土高原的主色调

坚持山水田林路统一规划，多部门协调合作，通过大面积封育保护、造林种草、退耕还林还草等植被建设与恢复措施，黄土高原林草植被面积大幅增加，林草植被覆盖率普遍增加了10%～30%。“十二五”国家科技支撑计划项目“黄河中游来沙锐减主要驱动力及人为调控效应研究”结果表明，20世纪70年代末至90年代末，黄河上中游地区林草植被覆盖率变化不大，但1998—2013年林草植被覆盖率却由11%～25%增长至35%～55%，其中河口镇—龙门区间黄河以西地区和北洛河上游林草植被覆盖率增长了115%～195%，河口镇—龙门区间黄河以东地区和泾河多沙区增长了35%～51%，林草植被状况明显改善。

陕西省大力实施水土保持和生态修复工程，累计治理水土流失面积7.82万km2，绿色版图向北延伸400多km2，实现了生态环境由“整体恶化、局部好转”向“总体好转、局部良性循环”的根本转变。特别是全国退耕还林第一县吴起，经过20余年的绿色革命与艰苦奋斗，全县林草覆盖率由1997年的19.2%提高到现在的72.9%，土壤侵蚀模数由1997年的1.53万t/(km2·a)下降到现在的0.5万t/(km2·a)，先后获得国家生态示范县、全国绿化模范县、全国水土保持生态文明县、首批全国生态文明示范工程试点县等多项荣誉。

1.3 群众获得感增强

坡耕地改梯田，使跑土、跑水、跑肥的“三跑地”变成保土、保水、保肥的“三保田”；配套建设的田间道路、渠系排水工程，提高了农业生产保收能力和机械化程度，使农业生产者从繁重的农业生产中解放出来，有更多富余劳动力从事第二、三产业，拓宽了增收渠道。淤地坝建设，增加了高产稳产的优质耕地，有效蓄积、利用地表径流，对解决水资源匮乏地区的农民生活和农业生产用水发挥着重要作用；坝顶成为连接沟壑两岸的桥梁，改善了交通条件，方便了群众的生产生活，促进了物资、文化的交流和商品经济的发展。修建的水窖、涝池、谷坊等小型水利水保工程，对解决人畜饮水、防治沟道侵蚀具有重要作用。苹果、红枣等果品产业带建设，以及规模化、集约化畜牧业发展模式的推行，为促进农业增效、农民增收、农村发展创造了条件，农民逐步摆脱贫困，走上富裕之路。水土保持科技示范园为水土保持科普教育和自然生态体验提供了户外教室和实践基地，也为人们休闲旅游观光提供了好去处，提升了人民群众的幸福指数。西安汉城湖国家水土保持科技示范园，原为古漕运河道改建的“团结水库”，水又黑又臭，岸边杂草丛生、垃圾遍地，经过截污引清、清淤护坡、造林绿化，已经成为集防洪保安、园林景观、水域生态、文物保护为一体，以水文化、汉文化展示为主题的西安旅游新地标，也是市民茶余饭后、户外休闲娱乐的首选场所，受到广泛好评。

1.4 依法防治全面推进

1988年10月1日，经国务院批准，国家计委、水利部联合发布迄今为止全国唯一的、跨省区的水土保持区域性法规《开发建设晋陕蒙接壤地区水土保持规定》，并率先在晋陕蒙接壤地区开展水土保持监督执法试点，在机构建设、法规制定、人员培训、执法程序等方面做了大量有益的探索和实践，为水土保持预防监督的全面推开提供了经验，为水土保持法的颁布奠定了基础，黄河上中游水土保持工作也由此走上了依法预防、依法治理、依法管护、依法监督的轨道。2011年修订后的水土保持法颁布施行，依法防治水土流失迈入新的历史阶段。与此同时，流域各省(区)相继修订省级水土保持法实施办法或条例，完善了补偿费征收使用、水土保持工程初步设计管理、水土保持行政处罚自由裁量等方面的规章制度，自上而下、更加完备的水土保持法律法规制度体系基本建成。顺应国家“放管服”改革要求，全面落实监管责任，积极应用卫星遥感、无人机等信息化手段，推进生产建设项目“天地一体化”动态监管，有力地推动了“三同时”制度落实，人为水土流失得到有效遏制。据不完全统计，“十二五”期间，黄河上中游地区审批并实施水土保持方案1万多个，查处违法案件400余起，106个县(区)按期达到全国水土保持监督管理能力建设标准并通过验收，连续多年实现部批生产建设项目水保督查全覆盖。

1.5 监测信息化迈出坚实步伐

20世纪40年代以来，天水、西峰、绥德3个水土保持科学试验站相继成立，积极开展水土流失规律、水土保持措施配置及拦沙减沙效益等方面的试验观测与研究，推广应用科技成果与先进技术，为水土流失综合治理及水土保持监测的发展提供了有力支撑。1998年，水利部“黄土高原严重水土流失区生态农业动态监测系统技术引进”项目启动实施，标志着黄河流域水土保持监测工作步入新阶段。2002年以来，依托全国水土保持监测网络和信息系统建设，基本建成覆盖主要水土流失类型区的监测网络。加强典型小流域监测站点建设，不断丰富监测手段，增加监测内容与指标，提高监测精度与水平。先后开展黄土高原水土保持世行贷款项目监测评价、黄河流域水土保持遥感普查、黄土高原小流域坝系水土保持监测、黄河中游多沙粗沙区重点支流水土保持动态监测、黄河上中游水土保持措施效益与评价等项目，编制完成国内第一套综合性水土保持数据库标准——《黄河流域水土保持信息编码规定》《水土保持生态环境监测数据库表结构及数据字典》，率先开发出三维可视化信息系统、黄土高原淤地坝管理信息系统、黄土高原淤地坝辅助设计等水土保持应用系统，信息整合和资源共享稳步推进。以科技为先导，加强水土保持措施设计、水土保持监测关键技术等方面的应用与研究，着力提升监测对生产建设项目、水土保持重点工程信息化监管的基础支撑功效。尤其是2013年以来开展的黄河流域(片)全国水土流失动态监测与公告项目，获取了不同区域、不同精度的植被覆盖、土地利用、土壤侵蚀、水土保持措施、水土保持效益、生产建设项目扰动等信息，以及各水土流失类型区典型小流域和监测点降水、径流、泥沙等数据，为国家宏观决策、流域治理开发决策、中国水土保持公报发布等提供了有效的数据支撑，为水土保持目标责任考核及生态价值评估、生态安全预警、生态文明评价考核等提供了可操作、可量化、可考核的途径与方法。

1.6 水土保持生态文明理念成为社会共识

理念决定思路，理念引导发展。从“改土为主”的治理模式到以小流域为单元的综合治理，再到以法治建设和生态经济可持续发展为目标的全面发展阶段，黄河上中游水土保持始终坚持以人民为中心，把更好地满足人民日益增长的美好生活需要作为水土保持工作的出发点和落脚点，大力推进水土保持生态建设。广大水土流失地区的人民群众亲眼看到了水土流失治理取得的成绩，切身感受到了水土保持带来的好处，亲身领悟到既要金山银山更要绿水青山的道理，防治水土流失的决心和信心更加坚定。随着水土保持国策宣传教育进党校、进学校、进社区、进农村、进工矿活动的不断深入开展，水土保持科技示范园等宣传教育平台的建立完善，水土保持生态文明理念逐渐深入人心。各级政府和有关部门保护和建设良好生态环境的紧迫感、责任感明显增强，社会力量和企业大户主动参与、投入水土流失治理的越来越多，生产建设项目依法履行水土保持义务的自觉性显著提高，形成了流域上下人人参与、支持水土保持的良好局面。

2 40年水土保持生态建设实践真知

2.1 在防治理念上，坚持“绿水青山就是金山银山”

黄土高原水土保持始终坚持节约优先、保护优先、自然修复为主的方针，牢固树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，在推进水土流失综合治理的同时，注重引导人民群众转换生产方式、生活方式，转到绿色发展、循环发展、低碳发展的轨道上来，实现了生态环境保护与群众生活富足的双赢。40年的实践生动地阐述了经济发展与生态环境保护的关系，揭示了保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的道理，指明了经济发展与环境保护协同共生的新路径。

2.2 在防治体系上，坚持山水田林路村综合治理

40年来，小流域治理在理论、实践、技术、机制等方面不断创新和发展，实现了从零星的分散治理到以小流域为单元的集中连片治理，从单一措施治理到按流域统一规划、多项措施优化配置综合治理，从防护型治理到生态经济型治理，从数量扩张型到质量效益型的重大转变。在减少水土流失、改善生态环境的同时，最大限度地提高了土地资源的利用率和生产力，解决了群众的生产和生活问题，实现了水土资源的优化配置、有效保护和永续利用，极大地促进了经济、社会、生态环境协调可持续发展。

2.3 在防治方略上，坚持依法依规推进

最严密的法治、最严格的制度是生态环境建设的有力保证。流域管理机构、省、市、县四级水土保持监督管理体系及协调联动机制逐步建立并完善，形成合力，进一步强化了监督管理。水土保持法实施办法或条例、水土保持补偿费征收使用制度、生态补偿机制、违法违规行为查处制度等法规制度和水土保持方案审批、监督检查、水土保持设施验收等技术标准体系逐步健全完善，为依法依规开展水土保持监管奠定了法治基础。建立生产建设项目水土保持监督检查体系，全面履行水土保持监管职责，严肃查处和制止各种违法违规行为，促进了生产建设单位依法履行水土流失防治主体责任，维护了水土保持法律法规的严肃性和权威性。

2.4 在防治机制上，坚持联动共治

水土保持是一项社会性、群众性很强的公益事业，涉及各行各业，不仅需要各级政府的高度重视和坚强领导，还需要多部门各行业的协调配合,以及广大干部群众的积极支持和参与。在综合防治黄土高原地区水土流失过程中不仅要充分发挥公共财政主渠道作用，还要创新水土保持工程建设管理和投入机制，积极引导民间资本、金融资本参与进来。按照科学引导、积极扶持、依法管理、保护权益的原则，对投入水土流失治理的民间资本在技术等方面予以扶持，民间资本投入逐年增加，初步形成了“治理主体多元化、投入来源多样化”的格局。

3 新时代黄土高原水土保持砥砺前行

从目前看来，黄河上中游地区水土保持虽然取得了显著成效，但在治理体系、治理能力、治理成效等方面仍存在不平衡不充分的问题，与人民群众对美好生态的需求仍有差距，流域水土保持工作依然任重道远。

做好新时代黄河上中游水土保持工作，要以习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神为指导，以建设美丽黄土高原为总目标，践行绿水青山就是金山银山理念，统筹山水林田湖草系统治理，全面推进水土流失综合防治体系和防治能力现代化，为流域人民美好生活提供更多优质生态产品，创造更加适宜的生产生活条件，为实施乡村振兴战略、加快流域生态文明建设、推动流域经济社会持续健康发展提供重要支撑。必须加强规划引领，更加注重发挥水土保持的整体效益和综合功能，加快构建严密的水土保持规划体系；必须结合水土保持区划、水土流失特点和经济社会发展需求，因地制宜、因害设防、综合防治，加快构建完善的水土流失治理体系；必须把“智慧水保”建设作为推进流域水土保持信息化的着力点和突破口，全面提升水土保持监测能力，加快构建科学的水土保持技术支撑体系；必须牢固树立法治思维，全面落实水土保持生态建设政府主体责任，加快构建严格的水土保持监管体系。