肖博

摘要：长期以来，行政事业单位会计核算是以收付实现制为基础的核算方法，为促进公共财政体制深化改革，提高政府财政透明度，政府会计职能逐步從单一预算执行考核转向反映受托责任和提供战略发展决策支撑。本文以《政府会计准则——基本准则》的创新和其在会计核算、财务报告方面的改进进行研究，推动行政事业单位战略发展。

关键词：政府会计 基本准则 创新 改进

一、政府会计发展历程

自1997年以来，我国实行的是基于收付实现制为基础的预算会计制度，包括《财政总预算会计制度》、《行政单位会计制度》和《事业单位会计制度》，满足了在计划经济体制转向市场经济体制的过程中，加强预算管理执行和会计记账核算的要求。但随着政府经济体制转型，行政事业单位分类改革的深入推进，部门预算、政府采购和国库集中支付改革的陆续出台，现行的以资金活动为主要核算对象的行政事业单位会计核算已经不能满足预算管理的要求，而且原有的会计制度在财务信息反馈上存在的真实性、准确性、全面性等方面的问题也逐渐显现，政府会计改革刻不容缓。

二、政府会计准则的重大创新

党的十八届三中全会明确做出“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”的重要战略部署，构建统一、科学、规范的政府会计准则体系，包括政府会计基本准则、具体准则及应用指南。2017年，财政部正式颁布实施了《政府会计准则——基本准则》（以下简称《基本准则》）。《基本准则》打破了我国长期以来行政事业单位以收付实现制为基础的预算会计的旧会计制度，确立了预算会计与财务会计并行的政府会计体系，完善预算会计功能的同时，强化了单位的财务会计功能，客观地反映出资产状况和财务运行信息，满足了市场经济新需求，对未来财政工作开展具有深远影响。

（一）建立了统一的政府会计概念框架

基本准则是会计准则制度体系的基本原则和方法。长期以来，我国行政事业单位因为行业不同、管理理念不同而“各自为政”、出台种类繁多的行业标准、制度、办法。《基本准则》从政府会计主体、会计目标、核算体系、会计信息质量，会计要素的确认、计量和报告等不同角度，构建了统一、科学、规范的政府会计概念体系。《基本准则》适用于政府、部门、各事业单位，有利于消除行业区别而执行不同会计制度的会计信息差异，提高了会计信息的可比性。

（二）建立双基础、双体系、双报告的核算模式

《基本准则》借鉴了西方发达国家政府会计改革的成功案例，并充分考虑了我国行政事业单位的运行环境，明确提出了政府会计由以收付实现制为基础的预算会计和以权责发生制为基础的财务会计构成双核算基础，既满足了预算执行管理的现实需求，又兼顾全面反映资产、负债等存量信息的长远改革安排；《基本准则》拓宽了财务核算的领域，建立了预算收入、预算支出、预算结余，资产、负债、净资产、收入、费用的双会计体系，强化了财务管理在单位运行和发展的决策支撑作用，更加完善了政府会计信息；《基本准则》拓展了财务报告的使用范围，决算报告和财务报告相互衔接，提高预算管理、财务管理、绩效管理的管理能力和资金使用效益，为未来政府报告信息公开夯实基础，做好充分准备。

三、《基本准则》对财务管理带来的影响和改进研究

（一）财务人员职业素质要求提高

长期以来，行政事业单位财务人员都是在收付实现制的会计核算思维下，以预算执行检查和报销单据合规合法审核为主要工作内容，会计工作重复性很高，业务操作相对简单，而且由于很多历史原因，很多年龄较大财务人员并未接受系统的财务会计理论知识培训，没有企业复杂的会计核算、成本核算、报表编制的工作经历。《基本准则》的新要求对会计人员的职业素质提出了更高的要求，既要熟练掌握国家各项财政法规、单位各项财务制度，严格审核繁琐的会计单据，编制决算报表报告的工作；又要有企业综合财务思维和全面反映单位资产、负债、成本核算、单位运行状况的财务管理、决策分析能力。应对《基本准则》提出的新要求，在以人为本的基础上，进行一些思考和改进。

1.优化岗位设置

预算执行管理会计核算基础上，岗位的划分和设置是以预算为主线设置的。根据《基本准则》的新要求，应调整和增设部分岗位，预算和收入整合，清晰准确地划分财政预算和收入来源的确认，并加入现金流入核算功能；审核岗根据单位经济业务的种类和费用确认标准划分，确保口径一致和稳定，加入现金流出核算功能；工资和税务岗，全面分析单位内部各种类型的聘用人员的经费支出和经费构成；资产决算管理岗，根据人员支出、运行支出的确认、资产折旧摊销和内部分摊，进行全成本分析，编制决算报表和收入费用表、现金流量表；增设财务分析岗，编制预算执行、收入费用、现金流量、资产负债表等财务分析报告，为单位战略发展提供决策支撑。

2.增加财务人员学习培训机会

《基本准则》在会计核算、账务处理等方面都有较大变化，需要从单位层面给予足够重视，逐步转变长期以来对财务人员“记账员”的固有思维习惯，组织财务人员进行系统培训，鼓励年轻骨干外派至大型国有企业进行锻炼学习，将企业中优秀的财务管理思维引入到行政事业单位的财务管理中，促进政府会计职能由单一记账核算向综合财务管理与决策支撑转变。

（二）掌握基础核算新特点

1.资产负债类会计核算

《基本准则》在资产负债类会计核算上体现出一些新特点。在资产确认方面，强调了服务潜力在确认资产时的重要性。如储备资产、文化资产、自然资源等方面仅采用历史成本计量难以满足财务管理和信息使用的需求，不再强调以货币计量为准的历史成本计量方法，在保证所确定的会计要素金额能够取得并可靠计量的前提下，适度、谨慎地引入现值和公允价值等计量属性。在负债的确认方面，强调了现时义务的重要性，未来发生的经济业务或者事项形成的义务不属于现时义务。在负债的计量属性方面，以现值和公允价值确认负债的，应当确定负债金额能够持续、可靠计量。新的资产负债计量办法从权责发生制的角度有效提高了会计计量的准确性、前瞻性，增强了资金管理效益，降低了单位经济活动风险。endprint

2.收支会计核算

收入的确认和预算收入的区别主要在于：在確认基础上，预算收入关注资金实际到账，现金的流入；收入关注取得款项的权利，经济资源的流入。在会计实务中，已经存在了预算收入和收入同时确认的情况，也存在一种确认的情况。例如先开具发票的渠道经费，确认收入但不同时确认预算收入，发行政府债券和借款的负债收入，确认预算收入单不同时确认收入。

费用的确认和预算支出一样存在确认基础不同。在会计实务中，确认的当期费用只要取得相关费用凭据，即确认为当期费用，不必以资金实际流出为准；在重大基建工程结算总额的5%预留工程质量保证金，因为没有明确财政性资金是留在建设单位账上还是财政国库上，所以导致年末财政收回后很难再下拨，准确确认费用即可有效解决类似的问题，为进一步进行全成本核算确立数据基础。

（三）推动政府会计报告体系框架的构建

政府会计报告是政府会计的产生品，是信息使用者了解资产状况和运行成果最直接的信息载体。《基本准则》构建了综合报告体系，包括报告目标、报告形式、报告公开等。政府会计报告主要反映政府预算管理的执行效果，政府财务状况和运行成果，评价政府活动的绩效评价等重要信息。

1.确立政府会计报告目标

报告目标是为满足不同层面使用者获取政府会计信息，我国政府会计报告使用主要包括单位管理层及上级主管部门、各级人大及审计监察机构、社会公众及社会评估机构。基于使用者的多层面，政府会计报告的总体目标应建立以预算管理为中心，列示资金的来源和使用情况；以财务会计为核心，全面反映资产、负债的构成和变动信息；以经济活动分类为核心，反映基本运行、项目执行等现金流量信息；以绩效公开为核心，综合反映政府运行评价结果。

2.全面反映报告形式

政府会计报告是综合反映行政事业单位运行成果和受托责任履行情况的报告。在报告形式上，不仅包括各类报表，还应包括预算执行、收入费用、现金流量、资产负债表、报表附注、补充资料表等财务分析报告，对内战略发展提供决策支撑，对外增强使用者对报告的理解，提高社会公信力。详见表格。

3.建立完善政府会计报告公开制度

在经济全球化和信息化的时代，政府信息资源已经成为全社会信息的重要组成部分，2016年李克强总理在全国推进简政放权放管结合会议上再次强调信息公开的重要性，并提出了当前重点推进的9个方面的政府信息公开。对此，在会计信息这一重要资源方面，继三公经费和预算决算信息公开之后，逐步建立完善政府会计报告公开制度，有效推动全国自上而下依法执政，提升政府公信力，促进政府与公众的深入合作，建设和谐社会。

四、结语

《基本准则》的实施是政府会计改革的重大成果，不仅建立了统一的政府会计概念框架，确立了双基础、双体系、双报告的核算模式，带来了新的政府综合财务报表、报告体系及未来政府会计报告的公开制度，而且对管理人员、财务人员提出了更高的专业素质要求；不仅关系到行政事业单位未来经济决策的行为和内部管理效率，而且对全社会的信息资源也会产生强大的影响力，推动社会经济发展，最终实现全社会的进步。endprint