章昌源

摘要：财政部于2012年11月发布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会[2012]21号），并于2014年1月1日起施行。各事业单位对内部控制的认识和了解越来越深入，积极推进内部控制建设，取得了初步成效。但是由于多方面的原因，内部控制制度在很多事业单位的落实还存在不少的问题。现从领导重视、完善内控制度、加强预算管理、加强内部审计监督、强化财政审计监督、提高财务人员素质等方面出发，针对事业单位内部控制存在的问题，提出了相应的措施和办法，借以推进内部控制制度在事业单位的落实和实施。

关键词：事业单位 内部控制 问题 对策

一、前言

为了进一步提升我国事业单位的内部管理水平，财政部于2012年11月发布了《行政事业单位内部控制规范》（试行），并于2014年1月1日起实施，这意味着我国事业单位内部控制工作进入了一个全新的时代。

在我国，事业单位与其他单位相比具有特殊性，它是由国家设置并进行管理的具有一定公益性的单位，它以增进社会福利，满足社会文化、科学、卫生、教育等各方面的需要，提供各种社会服务，它以推动我国经济发展和社会进步为发展目标。内部控制制度构成了事业单位有效管理体系的一个不可缺少的组成部分，也是对事业单位自身经济活动进行有效管理的一种手段。新《规范》的出台，填补了事业单位内部控制理论研究的空缺，同时对于规范事业单位内部控制管理，提升内部管理水平，加强对经济活动风险的防范和管控起到了极大的推动作用。但是，现阶段在事业单位内部控制方面，还存在着不少漏洞，内部控制本身也不是很完善，因此，本文分析了事业单位内部控制存在的问题，并提出相应的改进对策与建议。

二、现阶段事业单位内部控制存在的问题

（一）单位领导重视不够，内部控制意识不强

在事业单位，历来就存在着“重事业发展、轻内部管理”的观念，一个单位的领导尤其是“一把手”作为内部控制的组织者，是内部控制制度健全和有效实施的关键。当下，多数事业单位的领导对内部控制知识缺乏必要的了解，对建立健全内控的重要性和现实意义的认识不深，重视程度也不够，有的单位领导错误地将财政的部门预算控制等同于内部控制，认为有了部门预算就无所谓内部控制体系了，正是由于“一把手”对内控的认识不足，有部分事业单位至今未按内控规范建立完整的内控制度，导致我国虽然已经出台了相关的行政事业单位内部控制规范，却很难在相应的单位中实施，或者是虽然实施了，但也只停留在形式上，实施效果不够理想。在单位内部对内部控制宣传力度不够，没有一个良好的内部控制环境，工作人员内部控制意识淡薄，认为制度建设会剥夺部分人员的个人利益，对内控体系建设积极性不高，甚至有较大抵触情绪。

（二）内部控制制度不健全

目前，在大多数事业单位制定的内部控制制度不全面，没有覆盖到单位的所有人员和各业务环节，还没有形成一个完整的体系。有的单位没有制定独立的内部控制制度，财务管理、经费支出随意性大；有的单位虽然建立了内部控制制度，但制度不健全、不完善，甚至个别规模较小的单位，会计、出纳、资产管理等不相容职务均由一人担任，内部审计制度则根本没有，特别是固定资产内部控制薄弱的现象尤为突出。在实行政府采购制度后，各单位在资产采购环节得到了有效规范，但在资产后续管理环节仍存在很多问题，如单位的固定资产卡片无人登记，未按规定定期进行盘点，甚至有部分固定资产没有入账，造成家底不清，账物不符，单位固定资产长期处于无专人管理的状态。

（三）预算控制比较薄弱

在预算管理方面，随着我国预算体制改革的不断推进和完善，与财政有经常性经费关系的事业单位纳入了部门预算编制范围，部门预算是事业单位内部控制的重要手段，但目前事业单位的部门预算相对薄弱，一是部门预算编制仍较为粗糙，编制方法不科学，预算质量不高，内容不全；二是预算执行乏力，刚性不够，一些单位在预算执行中擅自扩大开支范围，改变资金用途，无预算、超预算现象仍时有发生，预算缺少权威性和约束性。

（四）内部审计监督力度不够

部分事业单位没有设立内部审计机构，内部会计控制的执行情况由内部会计控制执行部门自行监督检查，导致监控力度不够，影响了内部会计控制作用的发挥。有些单位虽然设立了内部审计机构，但独立性不强，内审机构负责人和业务人员都由单位领导任命，其隶属关系和经济利益都受本单位领导控制，造成审计监督弱化，加上单位领导人对内部审计工作没有给予足够的重视和支持，导致内部审计人员不能认真履行内部审计的职责和权限，没有如实、公正地编写审计报告，内部控制很难真正发挥作用。

（五）外部监督监控力度不够

目前，作为事业单位主要外部监督力量的财政、审计部门大多偏重于对单位财政资金的运用是否合法、合规进行监督，较少对被审计单位是否建立有效的内部控制制度以及有效执行加以实质性检查，缺少有效的外部监督，在一定程度上使得事业单位内部控制制度体系不够完善。另外，在考核方面，上级主管部门对下属单位的内控方面的考核缺少必要标准和奖惩机制。

（六）部分单位财务管理人员业务素质不高，不能很好地适应单位内部控制工作的需要

人是一切工作成败的关键因素，内部控制制度的制定和贯彻落实尤其需要有较高素质的专业人员。但现阶段，由于行政事业单位会计核算较为简单，财务管理的地位未能有效体现，因此，对会计人员业务素质要求没有企业那么高，财务人员业务素质较低，缺乏对违法违纪行为的辨别能力，在执行会计制度、法规的过程中很容易出现偏差和错误，从而造成不应有的损失。

三、加强事业单位内部控制的措施

（一）领导重视

单位负责人在单位内控体系中居于主导地位，其对本单位内部控制的建立健全和有效实施负总责。按照《会计法》、《行政事业单位内部控制规范（试行）》的规定，单位负责人作为单位财务与会计工作的第一责任主体，对本单位内部控制制度的合理性、有效性应负主要责任，要确立起单位负责人对财务管理和内部控制“第一责任主体”意识，强化单位负责人对内部控制相关内容的学习。各级财政部门和会计上级主管部门要加大宣传力度，应当适时组织事业单位主要负责人开展一些针对性专题讲座和培训，使他们能充分认识到内部控制建设的重要性，树立他们的内控理念，培养良好的内部控制意识和风险防范意识，从而切实履行起健全单位內部控制的职责，保证内部控制有效实施，实现“要我内控”到“我要内控”的转变。其次，内部控制需要单位全体职工共同参与、各部门的相互配合与协作。对于单位每一位职工来说，他们处在经济业务的各个环节，承担着不同的责任和义务，为使制度的实施能更加顺畅，就需要每位职工对内部控制都有基本的了解和认识。单位可以通过组织培训，召开专题会议、印发宣传手册、制度上墙公示等方式，将制度的作用和好处传达到每一个员工，形成单位内控由主要领导负责，上下联动、协同配合，真正发挥出内控制度的作用。endprint

（二）建立健全内控制度

内部控制制度是保证单位经济业务开展的前提和基础，新出台的《规范》中也明确指出：各行政事业单位应根据《规范》建立适合本单位实际情况的内部控制体系，并组织实施。单位的内部控制不应只是单纯地制定一项或几项控制制度，而应在对单位经济活动整体分析和把握的基础上形成一套完整的内部控制制度系统。因此，在内部控制制度的制定环节应牢牢把握预防为主、全面覆盖、权责明晰的原则。一是要完成内部牵制制度。根据单位内部经济业务合理设置岗位，明确分工，确保不相容职务的有效分离，形成相互牵制、相互监督、相互制约的有效制衡机制。二是要完善业务流程控制制度，确定风险点，确定风险应对策略，实行严密的财务流程审批制度，改进和加强会计基础工作，强化会计系统的程序控制作用。三是完善货币资金和实物资产的控制制度，建立岗位责任制，明确人员和岗位的职责权限，运用不相容岗位相分离的方法实行钱账分管，定期对各项实物资产进行盘点，对盘点的结果及时登记，对盘盈、盘亏的原因进行说明，查明责任并按照规定的权限和程序处理。通过内控制度的制定，真正做到内部控制建设贯穿于经济业务的全过程，做到横向到边，纵向到底，全面覆盖，并且随着内外部环境的变化，单位经济活动的调整和管理要求的提高，不断进行修订和完善。

（三）强化预算控制

预算管理是行政事业单位管理的核心，贯穿整个单位的业务活动，加强预算管理，是确保业务目标实现的重要手段，是各项事业健康发展的条件保障。事业单位应将全部财务收支都纳入部门预算范围，进一步强化预算约束机制，采取有力措施对部门预算实施有效控制。一是全面加强预算组织领导，形成领导牵头负责、各部门协调配合的组织机制。二是建立健全预算制度，对预算的编制方法、审核审批程序、执行情况、调整办法评价奖惩制度等进行明确的规定，实现预算管理制度化。三是强化预算组织机构设置，配齐配全预算组织机构人员，落实预算编制、审核、监督、控制及执行分析、信息反馈、绩效管理考核等责任，建立起“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算管理机制。

（四）发挥内部审计监督作用

在确保制度科学合理、符合实际的基础上，各单位应狠抓各项制度的执行落实，加大制度执行的监督检查力度，开展内部控制审计，以提高内部控制制度执行的有效性。加强内部审计工作应从以下几个方面着手：一是在单位内部建立独立的内部审计机构。内部审计机构应直接对单位负责人负责，而不隶属于任何其他职能部门或与其他职能部门平行设置。二是规范内部审计业务操作流程，提高内部审计工作效率。三是加强内部审计队伍建设，提高审计人员业务水平。要选拔思想作风过硬、业务水平较高的审计人员充实到内部审计岗位，通过开展职业道德教育、组织业务学习培训等方法不断提高内部审计人员的业务水平，以适应目前事业单位内部审计工作的新要求。四是通过内部审计对内部控制执行情况的定期检查和监督，及时发现内部控制中的漏洞和隐患，并针对问题制定改进措施，把风险消灭在萌芽状态，防止经济违规，把审计结果与日常考核结合起来，真正落实责任制，加强监督和奖惩制度，这是对单位内部控制制度执行情况的再监督，也是保护员工的主要措施。

（五）强化财政、审计外部监督

财政部门是会计与内部控制工作的主管部门，应加强对事业单位内部控制制度建设的组织和指导，将行政事业单位的内控建设作为会计管理工作的重要内容，促进事业单位内部控制的完善。为全面推进行政事业单位加强内部控制建设，财政部在出台《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会[2012]21号）后，又先后下发了《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财会[2015]24号）、《关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》（财会[2016]11号）、《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》（财会[2017]1号）等文件，推动全国各行政事业单位于2016年底如期完成内部控制建立和实施工作，并要求各单位今后每年年终精心组织认真填报内部控制报告，各单位主要负责人要对本单位内部控制报告的真实性和完整性负责，内部控制报告经单位主要负责人审批后才能对外报送，借此了解全国各行政事业单位内控建立和实施推进情况。审计部门是内部控制实施的重要监督机构，应定期或不定期的对事业单位的内部控制制度及其执行进行专门审计。同时，充分发挥纪检、监察等部门的作用，构建起严密的外部监管网络。最后，还应改变以往的工作考核方式，避免只重结果、不重内部控制的考核方式，而将内部控制纳入到年度工作考核中去，促进单位工作人员对内部控制制度的參与度，增强制度的实际作用。

（六）加强财务人员的培训

财务人员在内部控制中既是主体，又是被控制的客体，因而对财务人员的素质有更高的要求，不仅要求专业技术性强，政策性、法律性也要强，并且还需要具备较高的职业道德水准。要进一步加强对事业单位财务人员进行职业道德和业务培训，重视多种形式的会计继续教育，使事业单位的会计人员知识和技能得到不断更新、补充、拓展，进一步掌握内部财务管理控制制度和财政政策，支持和督促会计人员遵循会计职业道德，加强会计人员的爱岗敬业、遵纪守法、坚持原则等职业道德的熏陶，增强财务人员法制观念，提高守法意识和财务管理水平，正确行使财务人员的职责权利。只有培养一支业务够硬、严以律己、思想素质好的财务人员队伍，才能贯彻实施好各项财务管理制度，有效发挥财务监督作用，从而杜绝不规范行为的发生。

四、结语

内部控制制度是对整个经济活动全过程实施的动态监督和控制，其建设和实施是一项任重道远的工作。现在，虽然很多事业单位在内部控制方面与以前相比已经有了长足的进步，但还是存在着很多问题。随着时代的不断变化，内控制度需要不断进步和完善，以达到其有效性，切实控制各种漏洞的发生。在社会主义市场经济大发展、经济全球化的形势下，事业单位的建设面临着新的挑战，为保证事业单位的正常运行，除了要建立起比较完善的内控制度外，更要使内部控制制度适应时代的发展，做到与时俱进、不断创新。endprint