陈春兰，赵鹏涛

（1.绍兴市柯桥区水文站，浙江 绍兴 312030；2.绍兴市水库管理站，浙江 绍兴 312000）

绍兴市在建生产建设项目数量多、分布散、扰动时间长，监管任务重、难度大，而全市现有的水保机构的监管能力，以及传统的监管方式与手段难以做到全覆盖监管、精准监管。面对新形势和新要求，必须充分利用信息化技术和手段，才能增强监管的时效性和针对性，才能实现监管全覆盖。“天地一体化”监管技术是水土保持信息化技术应用的重要方面，近年来，在水土保持扰动图斑提取与合规性判别、生产建设项目基础数据的采集与录入管理、现场复核技术要求与成果应用共享等方面都有理论创新和实践应用。利用“天地一体化”监管技术对全市生产建设项目水土流失防治责任范围、扰动地表情况、弃渣场位置与数量、水土保持措施落实情况等开展动态监管，并建立上下协同、信息共享的联动机制，以全面提高全市水土保持监督管理能力和水平。

1 水土保持监管的技术需求

1.1 全市水土保持监督管理工作开展情况

（1）加强生产建设项目水土保持监督检查。不断加强监督检查力度，严格按照水土保持相关法律法规规定，开展水土保持监督执法工作，对检查发现的突出问题限期整改完成，2017年，全市共开展监督检查205次，检查项目177个。其中市级开展重点生产建设项目水土流失防治工作调查与技术评估，对全市2008年以来省市两级审批的20个重点生产建设项目防治情况进行调查，每个项目实地调查不少于2次，2轮调查共计调查项目41次，有效掌握全市生产建设项目水土流失治理情况。

（2）加强水土保持设施竣工验收、备案工作。全面加强已完工项目跟踪督察，对符合条件的项目进行水土保持竣工验收、备案，对存在问题的要求限期整改到位后再进行验收，目前国家已取消生产建设项目水土保持设施验收审批事项，绍兴市全力加强技术指导，积极服务建设单位做好备案管理。2017年共验收生产建设项目35个。

（3）加强生产建设项目水土保持方案审批管理。绍兴市水土保持方案行政审批严格做到对象、范围和边界清楚，基本实现应批尽批。目前，绍兴市结合行政审批“最多跑一次”的要求，深化水土保持方案审批改革，优化审批流程、简化审批程序，已全面实现水土保持方案审批“最多跑一次”的目标。2017年，绍兴市水土保持方案审批有序进行，全年共审批项目183个，其中市级2个，县级181个。水土保持总投资达4.6亿元，防治责任范围1953.0 hm2，设计拦挡弃土弃渣337万m3。

1.2 水土保持监督管理的特点

（1）项目数量多、空间分布散，精细化监管难度大。全市生产建设项目点多面广量大，覆盖范围广，扰动图斑分布无规则，大量的项目设置更多更分散的取土场、弃渣场等监管重点，监督管理难以完整覆盖所有监管内容，难以及时掌握监管对象整体合规性状况，精细化监管难度大。

（2）项目类型多、建设周期不一，现场状况变化快。面对扰动方式复杂的生产建设项目，工程现场监管内容多，不同项目类型，监管的重点区域重点时段都不相同，传统的现场跟踪调查时效性不高，对过程信息掌握不及时，难以实现全过程、高频次的动态监管。

（3）监管信息多、共享手段少，监管效能低下。从扰动范围到渣场取土场，从防止责任分区到具体水土措施落实，从项目开工到竣工，全过程监管信息量巨大，现场监管缺乏对未批先建、超范围扰动等行为动态监管的手段，难以实现多级合理分工、分级高效协同的目标，信息共享手段有限，工作效率低，监管效能低[1]。

1.3 政府与社会对生产建设项目监管的宏观需求

2016年全市共审批项目257个，防治责任范围1492.3 hm2，设计拦挡弃土弃渣629万m3；2017年全市审批项目183个，防治责任范围1953.0 hm2，设计拦挡弃土弃渣337万m3。全市大规模的生产建设活动扰动地表、破坏植被、挖方填方，造成水土流失现象普遍，要全面动态掌握水土流失状况就要提高检查频次，及时跟进项目全过程监督检查。而全市项目数量多、范围广、现场复核内容繁多（包括：实际扰动范围是否超出已批准的防治责任范围，取土场、弃渣场数量及位置是否与批准的方案发生了变化，批准的水土保持方案中确定的水土保持措施是否按要求实施等），此外，还要及时查处各类水土流失行为。传统的监督检查以现场检查为主，配合工作汇报、抽查复核等形式，不但耗时费力，工作效率低，而且遇到因检查不到位、监督有盲区而引发的水土流失事件时还面临被问责，这就需要创新监督管理工作思路和做法。

1.4 “天地一体化”监管技术应用

“天地一体化”技术是综合利用天、地、空信息技术，通过多维信息的获取、协同、传输、汇聚，以及资源的统筹处理、任务的组织和管理，实现复杂环境下数据的一体化综合处理和最大有效利用，为用户提供高效的信息基础平台和决策支持。“天地一体化”技术在国土、林业、规划等相关部门已有开发应用，生产建设项目水土保持“天地一体化”监管技术以高分遥感技术（特别是国产高分辨率卫星影像）、无人机遥感数据、以及地面视频监测等天地空数据为基础，对生产建设项目水土保持情况开展动态监管，并实施上下协同、信息共享的联动机制，全面提高水土保持监督管理的时效性和监管水平。

2 “天地一体化”监管内容与技术优势

2.1 “天地一体化”技术总体目标

以实现生产建设项目水土保持监督管理信息化为总目标，用现代化方法为手段，实现对生产建设项目水土流失防治责任范围、实际扰动地表范围与面积、弃渣场及取土场的数量与位置、取土弃渣数量调配、已批准的水土保持措施落实等情况动态监控；为水行政主管部门跟踪监督水土保持方案实施情况、监督执法违法违规行为等提供全覆盖、全过程的技术支持，全面提高水行政主管部门的水土保持监管效能。

2.2 “天地一体化”监管内容

根据法律法规赋予水行政主管部门的水土保持监督管理职责，水土保持“天地一体化”监管工作内容主要有4个方面：一是生产建设项目是否依法依规报批水土保持方案。通过对地表实际扰动图斑与审批方案信息进行对比，判别项目建设的合规性。二是生产建设项目是否在批准的防治责任范围内建设。通过实际扰动范围与批准范围的对比，若判别存在超出范围扰动情况，则要复核是否进行变更报批手续，为监督检查提供依据。三是弃渣场、取土场的实际数量、位置与批准方案是否一致。凡是未在批准的水土保持方案确定的地点弃渣的，均为违法弃渣，水行政主管部门应依法进行处罚，并要求建设单位限期整改。四是水土保持措施是否按批准的方案落实。工程现场是否存在水土流失情况，各防治分区是否按要求落实水土保持措施，弃渣场、取土场等场地是否存在水土流失风险与隐患等[3]。

2.3 “天地一体化”监管技术优势

2.3.1 改善监管环境

水土保持“天地一体化”监管系统通过区域高分辨率遥感影像，反映区内扰动图斑分布情况和生产建设项目防治责任范围等，可以将各个项目现场情况及时上传监管平台，形成连续有效的监管过程和动态变化对比，便于水行政主管部门及时掌握区域的生产建设项目扰动范围、防治责任范围变化情况和水土保持设施落实情况，并有针对性的下发监督管理意见，逐步形成统一的监管数据库，有效改善监管环境。

2.3.2 节约经济成本

水土保持“天地一体化”监管系统可以实现对生产建设项目监管的统一性，从而大大降低信息成本，改善信息质量，获得规模效益。区域内项目统一监管的实现可节约水行政主管部门和建设单位双方的资源投入。水行政主管部门可以全面掌握辖区内生产建设项目的进展情况，更有针对性的开展区域监管和项目监管，建设单位可以有效的生产建设活动应该注意的事项和责任，做到及时整改，避免因信息不对称导致的生产建设活动遭受影响或造成经济损失。

2.3.3 信息实时反馈

水土保持“天地一体化”监管系统设置个性化的平台登录窗口，方便发挥各个群体的独特优势。技术服务单位在“天地一体化”监管过程中发现的水土流失问题，水行政主管部门监管的工作要求、具体整改意见，建设单位在施工过程中遇到的需要提供水土保持技术服务的问题，社会公众参与发现的生产建设项目水土流失现象等，均可以通过手机、个人计算机等移动客户端及时上传监管系统平台，实现生产建设项目现场情况的及时反馈，便于不同群里之间的实时交流，避免信息滞后、信息不对称而造成的不良影响和损失。

2.3.4 监管时效性强

一般生产建设项目可在现场调查复核后，一星期内完成相关数据、图片资料等信息上传；重点生产建设项目可在现场调查后，一天完成相关现场图片、整改建议等信息上传；针对现场发现的疑似重大水土流失事故问题，现场复核人员可以及时通过“天地一体化”监管系统平台实时向水行政主管部门报送警示信息，相关负责人可通过平板电脑等直接点击查看疑似发生重大水土流失事故的生产建设项目名称、地点、发生问题的具体区域和现场照片情况，真正实现运筹帷幄、决胜千里。

2.3.5 数据云端存储

生产建设项目水土保持“天地一体化”监管系统可实现监管数据的云端存储，克服现有监管数据以纸质材料为主，易发生丢失、损毁的缺点。此外，监管数据的云端存储更加方便后期对区域监管数据的查询及数据的横向、纵向对比分析，避免纸质数据材料反复整理、重复劳动等现象的发生，使生产建设项目水土保持工作变得更加快捷。

3 “天地一体化”监管具体工作过程

3.1 解译扰动图斑

查明行政区内现有的生产建设扰动情况，使用国产高分遥感影像，对地表扰动图斑(全国统一规定为大于0.1 hm2的扰动图斑)进行全面解译，查明现有的地表扰动情况。

3.2 收集资料、矢量上图

收集区域内生产建设项目水土保持方案等审批资料，录入监督管理系统，并将水土流失防治责任范围(红线)矢量上图和入库。

3.3 内外业调查

通过与批准的水土保持方案红线进行对比，以及实地抽查验证(全国统一规定为大于1.0 hm2的扰动地块)，辨别扰动图斑中属于生产建设项目的扰动地块，建立生产建设项目跟踪监控本底库。通过定期或不定期遥感监测，对红线、黄线(实际扰动图斑)进行对比、分析，判断生产建设项目扰动地表的合规性。采取无人机航摄，对具体生产建设项目进行遥感监测，重点对弃渣场、场内道路、施工现场等区域进行数据采集，准确掌握项目扰动面积等水土流失数据。

3.4 生产建设项目水土保持方案实施情况技术评估

对具体项目的实施过程及水土保持方案落实情况进行全面技术评估，评价各项水土保持措施实施情况及水土保持设施效益发挥情况。

综上所述，适应生态文明建设新形势新要求，全社会对加强生产建设项目水土保持监管提出了更高的要求，水土保持“天地一体化”监管技术应用高分辨率遥感影像、无人机技术、移动信息采集技术，通过对水土保持监管信息的处理、识别和判断，可实现对生产建设项目水土流失防治责任范围、弃渣（土）场数量与位置、扰动地表状况、水土保持措施落实等情况全覆盖、全过程监管，并且可以建立天地一体、上下协同的信息共享的机制，提供可靠的水土保持监督、执法技术支持，大大提升水土保持监管水平和能力。

4 应用展望

“天地一体化”监管技术的应用，能有效加强生产建设项目监督管理的能力，但在应用实践中既存在一些技术层面的难题，也存在一些技术应用方面的问题，例如：遥感调查频次不高、精度低，扰动类型判断存在误差、对渣场、水保措施等重点监管对象的支撑不足；水土保持方案需要电子化、防治责任范围需要矢量化；现场复核费时费力；技术工作专业性强等。当前，我国的卫星遥感技术向“多尺度、多频率、高精度、高效率”的目标快速发展，大范围、高频次、高分辨率的遥感数据获取将越来越快捷和廉价；无人机平台的不断丰富，近地面航拍技术正快速普，使用成本的不断降低；激光雷达、高光谱成像仪等机载设备的逐步小型化；此外，我国高速移动通信、大数据技术快速发展，生产建设项目水土保持信息化监管将得到更加有利的技术支撑。随着“天地一体化”技术方案、工作方案的不断优化，业务模式创新和能力建设的不断加强，“天地一体化”技术支撑水土保持监管的效益将越来越明显，应用将越来越成熟。