邱信蛟，李越川，王志英

（水利部建设管理与质量安全中心，100038，北京）

在我国大规模推进172项国家节水供水重大水利工程建设的关键时期，政府质量监督也将面临水利投资再创新高、工程建设进度明显加快、投资计划全面提速的新形势和新要求。优化质量监督工作机制，强化工程质量监督管理，深入探索和推进政府质量监督工作，成为一项重要而紧迫的任务。

一、重大水利工程质量监督开展情况

1.重大水利工程质量监督体系现状

水利工程质量监督是各级水行政主管部门对水利工程建设质量实施监督管理，具有必要性、不可替代性、艰巨性和专业性等特性。我国水利工程质量监督工作始于1986年，距今已有30余年历史。目前我国水利系统已建立起较为完善、分级管理的工程质量监督管理体系，制定了相关质量监督管理规章制度、工程质量检查及评定方法等，在保证政府对工程质量进行管理、保证水利工程建设质量、确保工程安全等方面发挥了巨大作用。

按照 《水利工程质量管理规定》（水利部令第7号）要求，水利工程质量实行项目法人（建设单位）负责、监理单位控制、施工单位保证和政府质量监督相结合的质量管理体制。国家建设程序实施项目管理的水利工程（包括新建、扩建与改建），均要落实政府质量监督责任，实现水利工程建设质量监督全覆盖。重大水利工程建设质量监督主要由水利部委托质量监督机构监督、水利部联合流域机构或（省级水行政主管部门）联合监督、省级水行政主管部门直接委托监督机构监督等，大多在现场设置质量监督项目站，通过开展日常监督检查、质量监督巡查和质量监督检测等履行职责，质量监督实施以抽查为主的监督方式，依据国家有关法律法规、标准规范和合同条款等，对参建各方质量行为和工程实体质量进行强制性监督。

2.重大水利工程质量监督工作机制的特点与成效

水利部水利工程建设质量与安全监督总站 （以下简称质量监督总站）行使重大水利工程质量监督工作，督促各级水行政主管部门落实各方主体责任，采取多种切实可行的措施，强化政府对工程质量的监管。

（1）质量监督的程序性和适时性

按照水利工程建设质量监督责任划分，重大水利工程质量监督责任主体在法律法规赋予的职权范围内，本着分工协作的原则，单独或与相关单位配合协作方式履行监督职责。按照《水利工程质量监督管理规定》（水建〔1997〕339 号）等要求，明确质量监督项目站的工作职责和内容，包括主持工程外观质量评定、对项目划分确认、外观质量评定标准确认、对工程质量结论进行核备、复核相关单位资质、编写监督细则和报告等成果文件，以及开展抽查为主的监督检查等。重大水利工程质量监督还制订了监督成果台账、人员考核管理、监督成果审查、保密规定等相关管理制度，规范监督工作行为，统一监督工作尺度。依照质量监督考核实施细则和评分标准，定期组织开展重大水利工程质量监督工作考核，规范监督行为，提高监督水平，确保质量监督依法、公正、规范。

（2）质量监督的针对性和全面性

重大工程质量监督要把日常监督检查常态化作为夯实质量监督工作的基础，质量监督项目站根据年度监督计划，对工程开展全面监督检查工作，发现问题下发质量监督通知书，督促建设各方按规定履行质量责任和义务。为解决项目站监督人员专业短板，质量监督总站组建综合素质高、专业结构全、经验丰富的巡查组，针对不同工程建设阶段明确巡查重点，定期组织重大水利工程质量监督巡查，作为日常监督检查的有效补充。驻工地的质量监督项目站对检查或巡查发现问题，建立不合格问题和问题整改落实台账，现场持续跟踪、核查督促问题整改落实，始终使工程质量处于全面受控状态。

（3）质量监督的权威性和有效性

《水利工程质量监督管理规定》（水建〔1997〕339 号）明确工程质量检测是工程质量监督和质量检查的重要手段。重大水利工程质量监督过程中，监督机构委托具有相应资质的检测单位聚焦于工程建设的关键项目、检查中发现可能存在不合格的项目、以往检测中发现不合格的项目进行抽样检测。质量监督人员全过程跟踪监督检测，掌控质量监督检测的过程和成果，为质量监督结论提供科学、客观、有效的数据支撑，确保质量监督的科学性和有效性，增强质量监督工作的权威性。

（4）质量监督的示范性和引领性

重大水利工程绝大部分为跨流域标志性工程，部分项目是与流域机构、省级水行政主管部门联合建立质量监督项目站，为各级水利工程质量监督起到良好示范和引领作用。质量监督总站通过与相关流域机构、省级水行政主管部门共同监督管理，各级质量监督机构相互联动、互相学习、共同提高。同时，各级质量监督人员坚持发挥监督、指导和帮助的作用，对工程质量管理中遇到的技术难题予以帮扶，对部分监督人员开展质量监督业务方面培训，有力地促进和带动全行业质量监督水平的提高。

二、重大水利工程质量监督工作面临的困难和挑战

1.工程质量管理面临较大压力

当前水利行业出台加大水利财政投入、金融信贷支持、鼓励社会资本投入等多项措施，并调减审批事项，非行政许可审批全部取消，深入贯彻落实供给侧结构性改革和“放管服”改革，重大水利工程建设投资逐年加大，工程建设明显加快。由于各级政府简政放权未能有效地实施放管结合，导致部分项目前期工作周期压缩、审查审批等质量把关弱化，工程建设质量管理面临巨大压力和挑战。

2.监督人员队伍与实际需求存在差距

重大水利工程的质量监督人员不仅要熟悉工程相关法律法规、规程规范、技术标准和强制性条文等，更需要具备丰富的工程经验以及发现问题的能力。《国务院关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》(国发〔2014〕27号)取消了水利工程质量与安全监督员的职业资格许可和认定，无法对质量监督从业人员进行系统考核。现阶段，重大水利工程质量监督从业人员主要是外聘离退休的专业技术人员，难以满足工程点多、面广、长距离监督管理的需要，也难以适应长期的高海拔、高强度等条件艰苦的工作环境，质量监督人员队伍不稳定。

3.缺少必要的督促整改落实手段

质量监督是代表政府对水利工程建设实施监督的基本制度，具有行政执法和技术监督的双重性质，《水利工程质量管理规定》（水利部令第7号）明确质量监督可运用法律和行政手段，做好监督抽查后的处理工作。监督过程中，发现问题采取下发整改通报的方式要求被监督单位限期整改。对于问题未按期整改或整改不到位的单位，监督机构仅靠向上级主管部门反馈问题方式督促整改，缺乏必要的行政执法职能，影响质量监督工作的深入开展。

三、加强质量监督工作的思考

1.进一步完善质量监督机制

交通运输主管部门目前要求从事监督工作的人员应当按规定取得行政执法证件;按照有关装备标准配备质量监督检查所必要的检测设备、执法装备。各级水行政主管部门应借鉴交通运输部门的经验，建立健全责任明确、权责一致、运转高效的重大水利工程质量监督工作机制，优化监督机构建设、增加执法装备、健全惩戒手段等措施，强化质量监督工作的执法属性，增强监督工作的强制性和权威性，督促被监督单位认识质量监督的重要意义，全力推进依法行政进程。

2.加强质量监督队伍力量

各级水行政主管部门应借鉴电力和交通运输行业的监督管理经验，高度重视重大水利工程质量监督人员队伍建设，增加各级质量监督机构正式人员配置，确保监督人员队伍稳定。组建地质、水工、施工、金属结构等综合素质高、专业结构全的常设巡查组，弥补监督检查的技术短板。同时认真开展工作考核和业务培训，明确监督工作具体要求，落实人员岗位责任，全面提高监督队伍监督工作水平。

3.创新改进质量监督方式方法

要构建事前控制、事中监督、事后评价运行机制，加强工程设计监督机构与工程质量监督机构的沟通、联系，适时召开联席会议，共同分析、查找发现质量问题原因及解决措施。尝试不发通知、不打招呼、不听汇报、不用陪同接待、直奔基层、直插现场的方式，委托有资质检测单位开展工程实体质量检测。做好建设高峰期质量行为和实体质量监督的同时，注重事务性微观监督向综合性宏观监督转变，制定各类建筑物的质量监督检查作业指导书，以制度带动质量监督工作的标准化、规范化。梳理各阶段施工质量通病的常规性、趋势性问题，实施质量监督预警机制，提高监督工作的预见性、服务性，扭转滞后监督、被动应对的局面。

4.加强质量监督工作技术支撑

全面提升质量监督工作技术支撑能力建设，现场日常监督增加配备先进的质量检测设备，改变传统的“敲、打、看、摸”等落后的检查方法，丰富日常质量检查的科技手段，积极应用无损检测新技术进行快速、大面积无损检测；响应智慧水利建设，做好重大水利工程质量监督大数据应用，依托上级水行政主管部门的网络平台，传递和处理质量管理相关信息，在规定范围内实现资源共享、分

析服务，推进重大水利工程质量监督管理信息化项目建设；水利行业建管信用体系评价引入质量监督管理相关数据，将监督发现问题多的单位反馈给行业信用体系评价单位，作为信用评级参考依据；设立质量问题举报电话和电子邮箱，充分发挥社会公众监督的作用，实现监督工作的一体化、快速化、规范化。 ■

参考文献：

[1]水利工程质量管理规定（水利部令第7号，2017年12月水利部令第49号修改）[R].2017.

[2]水利工程质量监督管理规定（水建〔1997〕339 号）[R].1997.

[3]关于进一步明确水利工程建设质量与安全监督责任的意见 （水建管〔2014〕408 号）[R].2014.

[4]于子忠.浅论行政执法责任和政府质量监督工作实践[J].水利建设与管理2013（2）.