相欣奕

为解决住房问题，开普敦政府首次动用城市中最好的一块地，吸引开发商在中心商务区修建经济适用房。然而在巨大的利益面前，政府、开发商、住房权利活动者三方展开了一场大博弈

2017年南非开普敦市政府办公楼展出的6个市中区混合用途开发方案中，有一个格外醒目，上面用加粗字体写着：市中心修建经济适用房项目。

拥有480万人口的开普敦为全球知名旅游城市。它背山面海，背靠平顶的桌山，跨立于波光粼粼的大西洋之上，城中遍布高端宾馆和酒店。然而，自南非向民主社会转型的20多年来，开普敦市中心从未修建一栋经济适用房。经济适用房稀缺造成了一些排斥性的社会环境。城市中心基本为富人所独占，有钱人在这里啜饮一杯咖啡，价格为家政工人小时工资的两倍之多。

内城可供出租的房屋极其有限——根据2016年12月的数据，在面积为1.6平方公里的内城，供出租的房屋只有116套。而且租金相当高昂，一居室公寓平均月租金约为1170美元。作为参照，国家政府近期刚把最低月工资标准确定为270美元，2018年起开始实施。

在这样的背景下，预测开普敦市在未来15年将出现65万套经济适用房缺口。因此，当地政府正在進行新尝试。地方官员首次动用城市中最好的一块地，吸引开发商在中心商务区修建经济适用房。这是开普敦市第一次搬用其他城市的公私合营模式（PPP）在本城开展实践，希望能够改变本城的空间结构。然而在巨大的土地利益面前，政府、开发商、住房权利活动者三方展开了一场大博弈……

空洞承诺

近年来，位于开普敦市中心东部的工薪社区出现了士绅化的倾向，穷人被快速排挤出城，现在居住在离城30公里远的临时性安置区中。

这意味着穷人以及工薪阶层居民，不得不把很多收入花在通勤交通之上。在开普敦，95%的公共交通使用者为低收入和中低收入者。据官方统计，他们的平均交通开支达家庭月收入的45%。

相反，开普敦内城的物业却保持高价从未贬值。2015年，每套住房的平均销售价格大约为17.5万美元——比2013年增长了约6.9万美元。正是这种原因，导致政府如果不出台鼓励性措施，私人开发商就不会去主动开发经济适用房。

与此同时，人们逐渐认识到，这种趋势会为开普敦带来严重问题。为了应对这些问题，开普敦刚刚开启了一项重大的开发项目，名为前滨公路地块项目。

为吸引开发商参与其中，开普敦市政府为他们提供了非常简明的项目概要。如果想要得到在中央商务区北部边缘与港口之间的6公顷土地的开发机会，开发商需要就混合用途开发提供方案，必须在这一地块或邻近地块中，纳入经济适用房的建设。

然而，政府并未明确要求到底由投标方提供多少套经济适用房，任由这一关键问题依赖于开发商的创造性设计给出答案。事实上，官方甚至并未要求在指定地块上修建经济适用房，而是可以修建在与之相邻的地点。

住房权利活动者对此表达了强烈不满。有批评指出，开发商会对经济适用房采用非常宽松的定义，从而导致房屋的定价超出其所声称的目标群体工薪居民的承受水平。

“我相信政府知晓他们正在做什么。”Hopolang Selebalo说，她是当地一个关注城市土地公平问题的NGO负责人，自2008年以来，她以及她所带领的活动者们针对经济适用房的多个方面，向开普敦市政府及省政府提出了抗议，包括政府未能在其承诺地点提供经济适用房而提起的抗议。

当记者到访Selebalo邻近开普敦议会大厦的办公室时，她正忙于为“收回城市”的一项活动提供支持，此运动目的在于争取在内城修建经济适用房。他们的组织口号是“土地为人民，而非为营利”。

2017年3月，这个组织的成员占用了省政府的两栋停用建筑，作为对政府把明确划定为经济适用房用途的地块进行出售的回应。Selebalo说，“这是首次占据开普敦良好地段的土地。通过这一行动，向政府表明，人们厌倦再听到政府做出的空洞承诺，人们不能忍受被置于城市的边缘，以及因此所承受的一切艰难。”

180度大转变

为解决经济适用房开发言而不实的问题，开普敦政府着力对规划经济适用房的区域位置下了“重手”。

这一转变在最近的官方文件中表达得非常明显。如最新的2012-2017总体规划中所列，大部分政府住房开发项目都远离城市中心。在2012规划中所列的住房开发项目，与崭新的TOD（公共交通引导城市开发）框架并不相容——自2016年3月以来，开普敦市开始采用TOD模式。

“我接手了此事，我已经得到了住房开发项目的名单，这些项目与我们的TOD开发策略完全不符，因而我们必须做出转变。”开普敦交通部部长赫伦说，“当前，我正努力着手处理已经规划的所有项目，并判断这些项目是否仍然可行。”

在开普敦市努力兑现已规划住房项目的同时，还在为新的经济适用房项目做出计划，并寻求更多社会住房合作方的加入以加快这一进程。近期传来了重大新闻，赫伦宣布，在城中心划定了10个城市公有地块，将被用于经济适用房的修建，并为被驱逐的居民提供临时性住房。上述地块中的三个将由社会住房机构进行开发，增加大约700套新建经济适用房机会，而另外五个地块则由私人进行开发。

政府将确保经济适用房价格不会超高定价，赫伦在声明中说。本城把这一举措称为“180度大转变”，寄望于借此破解经济适用房的挑战。其理念在于，不再沿用“零敲碎打的开发方式”，而是采用基于片区的开发策略。

Selebalo的组织成员很满意新建经济适用房项目位置，称其为“在正确方向上迈出的一步”。在一次发言中，他们对赫伦的领导表示了赞同，但同时也指出，在明晰的时间计划和截止日期出台，并真正实施之前，仍需慎重行事。

目前，开普敦以及外部专家组成的技术委员会正在对前滨投标方案评标，希望尽快确定中选投标人。中标人有6个月时间证明他们具备项目开发的融资实力，且项目应在两年之内破土动工。对于住房权利活动者以及关注这一过程的其他人而言，真正的考验将发生在确认了中标开发商之后，政府和私人开发商能否遵照其在方案中所描绘的美妙图景，兑现他们提出的经济适用房的承诺。endprint