张 峰

（中央社会主义学院，北京 100081）

一、人民政协性质定位不断完善

改革开放以来，人民政协（即中国人民政治协商会议）的性质发生了深刻变化，呈现出从单一定位向多重定位不断叠加的态势。这是改革开放不断赋予人民政协新的使命任务所要求的，也是人民政协围绕中心、服务大局内生演进的必然结果。人民政协是统一战线组织，这是人民政协最早的性质定位。1954年12月25日，全国政协二届一次会议通过的《中国人民政治协商会议章程》将人民政协表述为“中国人民民主统一战线的组织”。改革开放后，统一战线发生了深刻变化。邓小平对新时期统一战线作出新界定：“已经发展成为全体社会主义劳动者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者的最广泛的联盟。”［1］这就是说，统一战线已经从人民民主统一战线发展成为爱国统一战线。为适应这一新变化，1982年12月全国政协五届五次会议修改政协章程，在总纲中将其性质表述为“中国人民爱国统一战线的组织”。同时，人民政协的性质和作用被载入宪法序言中：“中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织。”

人民政协与中国共产党领导的多党合作和政治协商制度有内在的紧密联系，以这一基本政治制度为基础，并与之相适应。1989年12月30日，中共中央颁发的《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》提出：“人民政协是我国爱国统一战线组织，也是共产党领导的多党合作和政治协商的一种重要组织形式。”“在政协会议上，民主党派可以本党派名义发言、提出提案。”1994年3月，全国政协八届二次会议修订政协章程，在总纲中增加规定人民政协“是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构”。至此，人民政协的性质定位由一项丰富为两项。适应改革开放后发展社会主义民主的需要，1995年1月，由全国政协八届常委会第九次会议通过的《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》首次将人民政协的性质明确为三句话：“是中国人民爱国统一战线组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。”当月，中共中央在转发关于这一规定的通知中予以确认。2004年3月，全国政协十届二次会议修改政协章程，正式把这三句话确定为人民政协的性质。

党的十八大以来，习近平总书记提出“要进一步准确把握人民政协性质定位”［2］，重申“人民政协是统一战线的组织，是多党合作的重要机构，是人民民主的重要实现形式”。这一重申在新的历史条件下有其现实的针对性。坚持人民政协的统一战线组织性质，就不能把人民政协当作权力机关、西方那种分权机构。坚持人民政协的多党合作重要机构性质，就不能把人民政协当作反对党发出不同声音的地方。在我国，民主党派不是在野党、反对党，而是与中国共产党通力合作的中国特色社会主义参政党。坚持人民政协的人民民主的重要实现形式性质，就不能把广大党外人士看作消极甚至是异己力量，而是要运用人民政协这个各党派团体和各族各界人士发扬民主、参与国是、团结合作的重要平台，通过发扬民主、广泛协商，使统一战线广大成员更加普遍地认同党的主张，更加自觉地团结在党的周围、跟党走，促进决策科学化、民主化。关于人民政协的性质，习近平总书记提出两个重要论断。一是“人民政协就是适合中国国情、具有鲜明中国特色的制度安排”［2］。这一论断深刻揭示了人民政协与中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的内在联系，人民政协的产生是中国共产党自觉的政治设计，人民政协具有鲜明的中国特色。二是“人民政协是国家治理体系的重要组成部分”［2］。国家治理体系是由众多子系统构成的复杂系统。这个系统的核心是中国共产党，政协不仅是其中的一个重要组成部分，而且要像“众星捧月”般维护党的领导核心作用。这两个论断突出了人民政协对实现党的领导的重要作用。2018年3月，全国政协十三届一次会议修改政协章程，在人民政协性质表述中增加“是国家治理体系的重要组成部分，是具有中国特色的制度安排”，实现了人民政协性质定位的又一次与时俱进。

二、人民政协职能不断丰富

政治协商作为人民政协的基本职能是由毛泽东确定的。他指出，人民代表大会是权力机关，并不妨碍我们成立政协进行政治协商［3］。改革开放以后，随着人民政协的政治协商职能得到恢复，其民主监督作用也被提了出来。1980年8月，在全国政协五届三次会议上，邓小平提出：“今后人民政协要广泛联系各界人士，充分发挥民主协商和监督作用。”1982年12月，全国政协五届五次会议修改政协章程，其中新增一段话：“中国人民政治协商会议是我国政治生活中发扬社会主义民主的一种重要形式，根据中国共产党同各民主党派和无党派人士‘长期共存、互相监督’，‘肝胆相照、荣辱与共’的方针，对国家的大政方针和群众生活的重要问题进行政治协商，并通过建议和批评发挥民主监督作用。”这就初步明确了人民政协的两大主要职能：政治协商和民主监督。1989年1月，全国政协七届常委会第四次会议通过《中国人民政治协商会议关于政治协商、民主监督的暂行规定》，把政治协商、民主监督明确为人民政协的主要职能，并对政治协商、民主监督的主要内容和主要形式作了规定。1994年3月，全国政协八届二次会议修改政协章程，正式明确政协“主要职能是政治协商和民主监督”，不仅对政治协商和民主监督的主要内容、形式和程序作了规定，而且在政治协商和民主监督的主要职能后面加上“组织参加本会的各党派、团体和各族各界人士参政议政”。为后来把参政议政纳入人民政协的主要职能作了准备和铺垫。1995年1月13日，中共中央转发《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》，正式将参政议政作为人民政协的第三项职能，明确“参政议政是政治协商和民主监督的拓展和延伸”。2004年3月7日，全国政协十届二次会议修订政协章程，在人民政协主要职能中增写一款关于参政议政内容的表述：“参政议政是对政治、经济、文化和社会生活中的重要问题以及人民群众普遍关心的问题，开展调查研究，反映社情民意，进行协商讨论。通过调研报告、提案、建议案或其他形式，向中国共产党和国家机关提出意见和建议。”这就使参政议政职能有了实质性规定。

党的十八大以来，习近平总书记就解决人民政协如何更好履行职能问题提出，人民政协要围绕主轴和主线，“坚持问题导向，深入调查研究，有效协商议政，多进诤言、多谋良策、多出实招”［4］。人民政协要坚持议大事、抓大事，自觉立足大局，紧紧围绕大局，聚焦“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局，紧扣党和国家中心工作履职尽责，做到政治协商聚焦大事、参政议政关注实事、民主监督紧盯难事。针对民主监督这一弱项，习近平总书记提出：“要加强人民政协民主监督，完善民主监督的组织领导、权益保障、知情反馈、沟通协调机制。”他强调：“加强人民政协民主监督，重点监督党和国家重大方针政策和重要决策部署的贯彻落实。”政协开展监督是以提出意见、批评、建议的方式进行的，不具有强制约束力，是一种协商式监督。党抓什么，政协就可以配合抓什么，目的是协助党和政府解决问题、改进工作、增进团结、凝心聚力。以习近平总书记的这些重要论述为指导，2018年3月全国政协十三届一次会议修改政协章程，对人民政协的三项职能进行充实和完善。在政治协商方面，将协商内容覆盖“经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设中的重要问题”，体现了聚焦“五位一体”总体布局新要求。在民主监督方面，将监督内容扩展到包括“重大方针政策、重大改革举措、重要决策部署的贯彻执行情况，涉及人民群众切身利益实际问题解决落实情况”，突出了民主监督的重点；将民主监督明确为“协商式监督”，体现了民主监督的新定位。在参政议政方面，将参政议政内容充实为“政治、经济、文化、社会生活和生态环境等方面的重要问题”，体现了参政议政关注实事的新要求。

三、人民政协在协商民主中的地位更加突出

协商民主的实践早已有之，中国共产党曾把协商理解为新民主形式。周恩来指出：“凡是重大的议案提出来总是事先有协商的，协商这两个字非常好，就包括这个新民主的精神。”新中国成立初期，中国共产党同民主党派的协商主要是在人民政协进行的。因此，毛泽东指出：“政协是各党派的协商机关。各党派、各民族、各团体的领导人物一起来协商新中国的大事非常重要。”改革开放后，邓小平着眼于实现社会主义现代化，提出“在政治上创造比资本主义国家的民主更高更切实的民主”，认为人民政协“体现我们党历来主张的民主协商精神”。江泽民和胡锦涛都曾指出人民政协是“民主协商机构”。之所以提出民主协商机构这一新论断，主要是因为人民政协的协商已不限于各党派的协商，而是更大范围的协商。

社会主义协商民主源自改革开放以来我国政治体制的不断创新。其中一个重要创新就是形成了党委领导、政协协商、人大决策、政府执行的政治体制。1990年3月18日，江泽民指出：“在我们这个幅员辽阔、人口众多、多民族、多党派的社会主义国家里，关系国计民生的重大问题，要通过人民政协进行协商，广泛听取各民主党派、人民团体和各界人士的意见，由人民代表大会行使国家权力进行决策，由人民政府执行实施。这样一种政治体制集中体现了我国广泛的人民民主，对于我们实现决策科学化、民主化，避免或减少决策失误，保证各项方针政策贯彻执行，都具有十分重要的意义。”正是在这个意义上，胡锦涛在2004年9月庆祝政协成立五十五周年大会上指出：“人民政协是我国政治体制的重要组成部分，在我国政治生活中具有不可替代的作用。”

1991年3月23日，江泽民提出了一个关系社会主义协商民主的重要观点：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在选举和投票之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”他明确把这两种民主形式分别同人大、政协联系起来，指出：“加强社会主义民主，一个是国家权力机关的民主，即人民代表大会制度建设，一个是统一战线范围内的民主，这两者都至关重要、不可缺少。我们要在加强人民代表大会制度建设的同时，通过人民政协和其他渠道广泛听取各民主党派以及其他各方面意见和建议，接受各方面批评监督，真正做到集思广益，做到国家大事由大家来出主意想办法、由大家来办。”2006年2月，《中共中央关于加强人民政协工作的意见》正式把社会主义民主的两种重要形式明确规定下来。

2012年11月，习近平总书记在党的十八大报告中明确提出“健全社会主义协商民主制度”这一新概念，并且要求“充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用，围绕团结和民主两大主题，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设，更好协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局。”2014年9月，在庆祝人民政协成立65周年大会上，习近平总书记创造性地提出人民政协是“专门协商机构”这一新提法。他指出：“人民政协要发挥作为专门协商机构的作用，把协商民主贯穿履行职能全过程，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设，不断提高人民政协协商民主制度化、规范化、程序化水平，更好协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局。”他要求人民政协拓展协商内容、丰富协商形式，建立健全协商议题提出、活动组织、成果采纳落实和反馈机制，更加灵活、更为经常开展专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，探索网络议政、远程协商等新形式，提高协商实效，努力营造既畅所欲言、各抒己见，又理性有度、合法依章的良好协商氛围。习近平总书记的这一重要论断，突出了人民政协在发展社会主义协商民主中的重要作用。在我国，协商渠道是多种的，但专门协商机构只有一个，就是人民政协。这就赋予了人民政协更大更多更高的协商职责。人民政协在推动社会主义协商民主广泛多层制度化发展、构建社会主义协商民主体系中的作用是不可替代的。

四、人民政协委员队伍建设深入推进

改革开放前的统一战线是人民民主统一战线，由各民族、各民主阶级、各民主党派、各人民团体、国外华侨和其他爱国民主人士所组成，其中一部分属于民族资产阶级、小资产阶级。因此，毛泽东和周恩来提出人民政协的主要任务之一就是组织政协委员“学习马列主义和努力思想改造”。

改革开放后，邓小平对我国社会阶级状况作出新判断，认为知识分子已经成为工人阶级的一部分，资本家阶级已经改造成为自食其力的劳动者。相应地，我国统一战线已经发展为爱国统一战线。据此，他提出：“统一战线和人民政协要发扬自我教育、自我改造的传统。”这就把被动性的“改造”变成了主动性的“自我改造”。伴随人民政协委员队伍的不断发展，全国政协五届会议时，非中共委员仅占17.4%，到全国政协六届会议时又有了根本性变化，政协常委中的各民主党派和各界爱国人士的比例上升到 64%，文化知识界的代表人士超过三分之一，少数民族和台湾同胞、港澳同胞、海外侨胞的代表都有增加，并新增了加入中国籍的原国际友人。随着众多专家、学者和各种专门人才的加入，人民政协拥有了巨大智力优势。

为适应委员队伍的这种变化，放弃“自我改造”的提法就被提到了日程上来。1990年3月，江泽民指出：“四十年来，人民政协在贯彻党的方针政策方面，在自我教育、自我改造、团结合作等许多方面发挥了重大作用。今后，在建设社会主义现代化国家进程中，更加需要人民政协就国家大政方针、政治生活、经济建设以及改革开放的重大问题进行政治协商，并对宪法和法律实施以及国家机关工作进行民主监督。”这种前后对比的表述既肯定了过去“自我改造”的历史作用，也意味着放弃了“自我改造”的提法。此后，无论是在国家领导人的讲话中还是在有关政协的文件中，没有再出现“改造”“自我改造”的字样。相反，比较多的是强调发挥人民政协人才荟萃、联系广泛的优势。胡锦涛指出：“人民政协汇集了各党派、各团体和各族各界人士，同文化艺术、科学技术、社会科学、经济、农业、教育、体育、新闻出版、医药卫生、宗教等各界有着广泛的联系，是密切联系各界群众特别是知识界群众的重要渠道。”根据委员队伍的这一重大变化，从全国政协第九届会议开始，提出“政协委员是人民政协工作的主体”，认为政协委员中人才济济、群英荟萃，大家既有报国之志，又有兴国之才。这是做好人民政协工作的坚实基础，有利于营造鼓励政协委员干事业、支持政协委员干成事业的良好氛围。2004年3月，全国政协十届二次会议修改政协章程，在第二十四条分两款增写了政协委员应具备的基本条件，明确了对政协委员的要求。

党的十八大以来，习近平总书记高度重视政协委员队伍建设，强调“政协委员是政协工作的主体”［2］。他还提出了人民政协履职的“四种能力”：一是政治把握能力，坚定理想信念，增进政治认同，提高运用科学理论分析判断形势、研究解决问题的能力和水平。二是调查研究能力，坚持问题导向，深入实际摸清真实情况，集合众智提出解决办法，努力使对策建议有的放矢、切中要害。三是联系群众能力，创新群众工作方法，畅通和拓宽各界群众的利益诉求表达渠道，发挥好桥梁纽带作用。四是合作共事能力，发扬求同存异、体谅包容的优良传统，贯彻民主协商、平等议事的工作原则，尊重和包容不同意见的存在和表达，以民主的作风团结人，不断增进思想共识、加强合作共事。他提出：“改进委员产生机制，真正把代表性强、议政水平高、群众认可、德才兼备的优秀人士吸收到委员队伍中来。”［2］“希望全国政协委员勇于担当责任、着力提高能力素质、保持良好形象、增强委员意识，懂政协、会协商、善议政，做到建言建在需要时，议政议在点子上，监督监督在关键处。”［5］习近平总书记的这些重要论述，为新时代人民政协委员队伍建设指明了努力方向。