文 / 汤津岑

清代直隶北部地区北拱京师，南靠长城，满蒙汉杂处，位于畜牧业向半农半牧业和农业的过渡地带。该地区行政区划的设置具有明显的多样性和复杂性，且变化频繁。清朝历代统治者高度重视此地的经营。他们通过对行政区划设置的调整，不断适应区域内人口构成和农牧业的发展，从而达到维护社会稳定、提高行政管理效力、增加国家财政收入、加强中央集权的目的。

一、对卫所的改造

在入关之初，清朝廷为了保障政权的平稳过渡，基本保留了直隶北部地区的行政区划设置，只对已经基本失去军事职能且广泛分布于宣府镇附近、长城沿线一带、各府级行政区治所周围的卫所进行了大规模的改造。自顺治元年（1644）至乾隆二十六年（1761），直隶北部地区卫所的改造基本完成，被裁撤和改置为县级行政区的卫所约有80个之多。

朝廷对卫所的改造过程是由内而外进行的。他们首先将卫所的行政管理制度、粮田税收征缴方式与州县统一起来，然后对原卫所的各级官员进行裁撤，逐步削减其军事作战职能，将卫军改为屯丁，永不勾补，又安排屯丁从事农业生产，只保留指挥调度、城守、漕运、边卫、屯田等方面的基本职能，并最终将大部分广泛分布于关隘要口、交通枢纽和堡寨堡垒的卫所裁撤并转。

宣府镇于康熙三十二年（1693）被提升为宣化府，标志着对军事卫所的民化达到了高潮。朝廷对卫所的改造既整顿了地方秩序，完成了土地整理，增加了地方财政收入，又从客观上打通了满蒙汉人交流的地域壁垒。

二、盟旗的设置

盟旗制度是清朝统治者参照满洲八旗制度而独创的一种新型行政区划管理制度，自成立之初即隶属于理藩院。朝廷根据各蒙古部落归附的政治表现，设置了扎萨克旗、总管旗和喇嘛旗。在直隶北部地区蒙汉交界处，设置盟旗的主要范围包括卓索图盟、昭乌达盟和察哈尔的部分地区。

相对于传统的府、州、县制，各蒙古盟旗享有独立的立法权和终审权，但在军事和财政方面只享有监督权，部分盟旗不但不用向朝廷上交高额赋税的义务，而且可享受来自朝廷的各种财政补贴，满足他们对各类稀缺农产品的物资需求。在军事上，各盟旗需要随时为朝廷提供预备役军队，并自费军事装备参战。盟旗制度的设置既与蒙古族早期的封建制度有一定的传承性，又能与蒙古族游牧的生产生活方式相协调。

在盟旗的设置过程中，朝廷以拉拢的姿态给予蒙古上层贵族种种特权，和蒙古贵族联姻，积极传播宗教，获得了部分蒙古部落首领的充分信任。自盟旗建立之后，清朝统治者始终把握着对各盟旗牧场的绝对主权，并通过明确划分各盟旗的地域界线和实施禁封政策，分化蒙古势力，限制蒙汉交流，以免对朝廷构成威胁。

三、汉民入蒙及对厅级行政区的设置与改造

清朝廷自入关之初就颁布政令，严格限制汉民入蒙，但入蒙汉民的脚步始终没有停歇。顺治年间，入蒙的汉民主要包括在战争中被掳掠的奴隶、因圈地失去土地而逃往口外的难民、随公主格格们陪嫁入蒙的家奴以及败北的农民起义军等。这些汉民数量较少，多生活在蒙古王公贵族的领地之内，主要由蒙古盟旗负责监管。康熙时期，蒙地陆续出现了冬去春来，持印票入蒙贸易或被蒙人雇佣耕种的“雁行人”，以及入蒙修建寺庙宫殿的工匠和传教的僧人等。随着入蒙汉民人口的增多，蒙汉交界地带的民族交涉事务日渐繁杂。到了雍正初年，朝廷在汉民入蒙的各关隘要口设置了专门的办事衙门，从附近府里调来通晓满、蒙、汉语的同知或通判，负责集中处理各类民族交涉事务。这种临时的办事衙门后来被固定下来，形成了特殊一级的行政管理机构，叫做“厅”，其早期的主要职能是负责协调民族关系和处理蒙地汉民的刑名钱榖等事宜。

雍正年间，直隶北部热河厅、张家口厅、独石口厅和多伦诺尔厅的设置，在维护地方秩序、协调满、蒙、汉民的民族关系，以及提高行政管理效率等方面发挥了重要作用。发展到乾隆时期，厅的主要职能开始由处理民族交涉事务向管理地区农业生产和收税过渡。至乾隆四十三年（1778），朝廷升热河直隶厅为承德府，并将雍正或乾隆初年设置的八沟直隶厅、喀喇河屯直隶厅、三座塔直隶厅、塔子沟直隶厅、乌兰哈达直隶厅、四旗直隶厅升级为平泉州、滦平县、朝阳县、建昌县、赤峰县、丰宁县，隶属于承德府。这说明此时这些地区的农业发展已经日渐成熟，在此定居的汉民也已经颇具规模了。

四、对蒙地放垦与各级各类行政区划的调整

嘉庆时期，随着西北战事的日渐停歇，蒙古对朝廷的军事援助能力逐渐弱化。朝廷设置了热河都统，负责管理承德府及附近厅、州、县的蒙汉交涉及刑名钱榖之事，并逐渐放松了汉人入蒙的限制，开始将管理的重点转向对私垦蒙地的登记造册以及对入蒙汉民的人口统计和管理之上。道光年间，各种不平等条约的签订让朝廷陷入了空前的经济危机之中。木兰秋狝停围后，偷偷入围打猎、伐木或私垦的民人日渐增多。咸丰、同治时期，为了解决热河驻防军的兵饷问题，朝廷决定对部分围场招垦纳民。整个围场的放垦过程步履维艰，蒙古总管和旗员都不愿积极配合，民人侵占正围和越界开垦之事也多有发生，特别是对围场内私垦土地的清理导致官民冲突不断，对围场的放垦也一度被暂停了。

光绪二十八年（1902），朝廷决定对蒙地实行全面放垦和“移民实边”，认为这一则可以抵御沙俄和日本等西方势力对领土的侵占；二则可以筹措军费，增强北部边境的军事实力；三则可以解决贫苦蒙民的生计问题；四则可以增加朝廷的财政收入，缓解朝廷日益严重的经济压力。然而，对蒙地的放垦很快引发了满蒙汉民间的矛盾进一步升级，蒙地内的抗垦运动此消彼长。为了平息民愤，光绪三十三年（1907），为了有效治理大量在蒙定居且长期从事农业生产的劳动人口，朝廷在热河地区又设置了开鲁县、林西县和绥东县，升赤峰县为赤峰直隶州。值得注意的是，这些县和直隶州的官员都享有兼管临近蒙旗的义务和权力。朝廷将蒙旗划归州县管理，其目的在于削弱上层蒙古贵族的部分特权，进一步加强对热河北部地区的直接行政管辖权。

清末统治者面临的政治形势更加复杂。光绪三十一年（1905），为了解决军队的口粮问题，朝廷调承德府围场厅往属宣化府，派直隶总督袁世凯负责开发围场，预期达到“以拓利源而裕兵食”的目的，将原设的围场粮捕厅改为围场抚民厅，以适应围场地区更加复杂的现实情况。[2]宣统三年（1910），锡良再次上任热河都统，提议为了方便对围场地区的行政管理，在保留直隶督臣专办屯垦的前提下，将宣化围场厅还属承德府。如此一来，既可以保障直隶军队口粮的经济来源不受影响，又可以提高对围场厅的行政管理效率，是非常务实而有魄力的行政管理策略。提议最终获得了朝廷的批准。[3]

五、清代直隶北部地区行政区划变迁的影响因素研究

首先，政治因素的影响最为突出。随着地区政治形势的不断变化，卫所作为明朝时重要的军管型行政区划，发展到清初已经基本失去了抵御西北少数民族入侵中原的军事功能，因此最先被大规模地进行了改造。盟旗制度是在满蒙政治同盟的基础上建立起来的，意在均衡蒙古各部落势力，从根源上解决困扰历代中原王朝的“北患”问题。厅是在蒙地汉民日益增多，满蒙汉民交涉事务日渐繁杂的情况下设置的。西方势力的入侵迫使朝廷通过放垦蒙地来增加财政收入，而民众大规模的抗垦运动让朝廷一次又一次地暂停了对蒙地的放垦。随着蒙垦过程中府、州、县的设置范围逐渐向北推移，部分蒙古贵族的领地范围和政治特权也被逐渐削弱了。

其次，经济因素的影响更为紧密。朝廷意在通过对卫所地区的改造，开展土地整理和人口统计。这既可以增加政府的财政收入，又可以打通西北少数民族进入中原的交通要道，促进各民族间的政治、商贸和文化交流。盟旗的设置改变了传统的蒙古封建制度，为蒙地畜牧业的发展创造了更加稳定的社会环境。在土地所有制方面，旗地当中既有对全体旗民开放的公有地，又有授予旗官和旗丁的私有地，这为日后蒙人的私垦和典卖蒙地创造了条件。厅的设置比州、县的设置经费投入更少，行政管理效率更高。府、州、县的设置更适应对农业区的行政管理需要。光绪年间，为了尽快增加财政收入，缓解经济危机，解决军队口粮以及蒙地民人的生计问题，朝廷决定对蒙地实施全面放垦，此后在直隶北部地区陆续设置了新的府、州、县，这表明该地区从事农业生产的人口和被开发为农用的土地已经达到了相当的规模。

再次，军事战略因素的影响不容忽视。卫所、盟旗和厅在设置之初都曾带有一定的军备性质。少数没有被裁撤并转的卫所始终发挥着漕运、守城、卫边、军屯等重要军备功能；各盟旗具有随时准备为国参战的义务；厅往往设置在重要的军事关隘要口，设置之初就是为了避免民族矛盾升级，维护地方社会秩序稳定。随着西北战事的减少和西方势力的入侵，蒙古各盟旗的军事作战能力已经逐渐弱化，满蒙同盟已经不足以抵抗沙俄和日本的军事威胁。朝廷颁布的蒙垦和“移民实边”政策让满蒙间的关系变得越来越紧张。府、州、县的设置让汉族官僚们获得了更多的利益，并逐渐成为朝廷信赖和依靠的主要军事力量。总之，如何维护国家政治中心的绝对安全，始终是直隶北部地区行政区划调整时考虑的首要问题。

六、结语

回顾清代直隶北部地区行政区划变迁的整个过程不难看出，统治者对行政区划的设置和调整在多数情况下都是卓有成效的。清初对卫所的裁撤和改造，完成了土地整理，增加了朝廷的财政收入。盟旗制度的建立实现了对蒙古“因俗而治”“分而治之”的政治策略。厅级行政区的设置有效地协调了满蒙汉民间的民族关系，为日后向府、州、县的转化创造了条件。蒙垦后对其他各府、州、县的设置和调整，适应了蒙地新农业发展的现实需要。

清朝廷每一次对行政区划的设置和调整都受到政治、经济、军事、历史等多种因素的影响。其主要目的在于提高行政管理效率，强化管理力度，畅通管理渠道，增强管理效果。其调整过程中因俗而治、因势利导、因地制宜、因时而变的行政管理思路和高效、务实、进取的行政管理方法尤其值得后人借鉴。