张宛艳/云南大学历史与档案学院 南阳师范学院

社区是社会结构中的基本单元，是城乡居民日常生活的主要场所，也是各类灾害事故发生时的承受主体，具有基层动员、应急自救、减轻灾害风险和降低灾害损失的职责。2007年，《国家综合减灾“十一五”规划》明确提出“加强城乡社区综合减灾能力建设”[1]。2010年国家减灾委员会首次颁布《全国综合减灾示范社区创建标准》，并于2013年进行修订完善，均对社区综合减灾档案做出了规定，如第九条“档案管理规范”提出“社区建立了包括文字、照片等档案信息在内的规范齐全、方便查阅的综合减灾档案”[2]。从此，我国社区档案工作中一个新的专门档案——社区综合减灾档案在全国范围内逐步建立。为增强全社会抵御和应对灾害的能力，2018年3月，国务院实施机构改革，组建应急管理部，并先后出台《关于加强城乡社区综合减灾工作的指导意见》《国家综合防灾减灾规划（2016—2020年）》等一系列政策，使得全社会综合减灾的渠道逐级下沉，也使得社区综合减灾档案管理的重要性日渐显现。

1 社区综合减灾档案的涵义

社区综合减灾档案收录了基层社区在综合减灾工作中形成的各种有保存价值的资料，内容涵盖综合减灾能力建设各个环节，直接反映社区防灾减灾工作的全部过程，具有原始记录性、信息性、知识性、社会性和历史性等属性。社区综合减灾能力建设是一项需要多措并举和综合协调的系统工作。截至2017年底，国家减灾委共命名全国综合减灾示范社区11048 个，各省（自治区、直辖市）所命名的省级综合减灾示范社区也有10000多个[3]。这些社区根据各自地理环境和社区主体构成的不同，在人防、物防和技防上都各有侧重，都有各自独到经验和鲜明特色。可见社区综合减灾工作需要因地制宜，没有固定的操作模式，也没有一成不变的工作内容，因此社区综合减灾档案呈现点多面广、来源复杂和形式多样的特征。

2 社区综合减灾档案管理存在的问题

近年来，社区综合减灾档案从无到有、数量从少到多，但相关的档案管理工作却没有及时跟进。“我国档案部门目前还没有建立起档案部门同社会危机管理的职能部门及辅助部门之间的协调机制”[4]，社区综合减灾档案管理还存在很多不尽如人意的地方，需要档案管理部门和学术界及时关注并优化完善。

2.1 缺乏具体执行细则，档案管理各自为政

《全国综合减灾示范社区标准》明确社区档案管理是申报评选全国综合减灾示范社区的十项基本要素之一[5]，该要素下还细分为“社区减灾工作档案”和“综合减灾示范社区创建过程档案”两个二级指标。但《全国综合减灾示范社区标准》仅提出“社区应建立规范、齐全的社区综合减灾档案，有文字、照片、音频、视频等档案信息”的要求，缺少具体意见和明确说明，在界定归档内容和归档范围上不够明确，对归档文件的种类和范畴的叙述也语焉不详、过于笼统。

那么“规范、齐全的社区综合减灾档案”的具体内容是什么，应该包括社区里哪些部门或单位（如基层组织、驻社区单位或企业、社会团体等）呢？社区综合减灾档案的建档要求是什么，是建立纸质档案和电子档案，还是一部分建立纸质档案、另一部分建立电子档案？谁来负责社区综合减灾档案的收集和整理，档案材料收集是否齐全、内容是否详实，又由谁来统一审核或评定？社区综合减灾档案查阅的权限和范围是什么？这些现实问题和工作细节，都缺乏考量与统筹。在调研中笔者发现，各地社区在综合减灾能力建设中，几乎每个社区的建档要求都不一样，归档内容也不一致；纸质档案通常多于电子档案，而且不论是纸质档案还是电子档案，格式不完善和规格不统一的现象十分普遍。

2.2 综合减灾档案研究近于空白，相关理论建设尚未起步

社区综合减灾能力建设能够减少社区灾害隐患风险、降低灾害所造成的损失，大致包括构建社区综合减灾组织管理和协调统筹机制、识别与评估各类灾害风险、排查与预警预报常见灾害隐患、编制灾害事故应急处置和群众生活安置预案、提高居民避险减灾意识和训练其自救互救技能、开展社区综合减灾动员和与各界进行联合演练、使用减灾基础设施建设与备灾资金、申报评估综合减灾示范社区等。在这一系列工作当中，会形成许多具有保存价值的档案资料。如何使综合减灾档案为社区减灾工作服务，是社区档案工作者需要下功夫和出成效的地方，也是体现其档案管理专业水平的关键。

国家减灾委明确指出“不怕劳民伤财、不怕兴师动众、不怕十防九空”[6]，要求坚持以防灾为主，把社区综合减灾能力建设当作一项需要始终紧抓的基础工作。但是目前档案学术界似乎还没有认识到全社会综合减灾能力建设的重要性和紧迫性，社区综合减灾档案管理也没有得到应有的重视。笔者以“社区减灾档案”和“社区综合减灾档案”作为检索词在中国知网数据库中进行检索，仅录得国家减灾中心邓岚老师于2015年11月在《中国减灾》发表的《社区减灾档案建设刍议》一文，邓岚老师在文中坦承“目前我国学术界关于社区减灾档案的研究才刚起步”[7]。

我国城乡社区综合减灾能力建设始于2008年，迄今已经整整10年，但社区综合减灾档案管理的理论建设却没有同步跟上，就目前相关研究成果来看，社区综合减灾档案的理论研究几近空白。这或说明学术界对当前社区综合减灾能力建设的重要性缺乏深入了解，或说明民政部门、应急管理部门和档案管理部门在某些工作环节上尚未做到无缝衔接或进行必要沟通，或说明社区案工作人员的业务水平有待进一步提高。

3 完善社区综合减灾档案管理的途径

3.1 明确应归档的材料

综合减灾能力建设已经成为社区日常工作中的重要组成部分，社区在创建全国综合减灾示范社区时要做好如下工作：第一，要建立健全运转高效和职责分明的社区综合减灾工作长效机制，制定并完善社区综合减灾的规章制度。定期开展社区灾害风险排查与识别，制定出社区空巢老人、留守儿童或困境儿童、残障人士、病患者等脆弱人群清单，排查摸清居民住宅和运动场所、医院、幼儿园、学校、超市等公共设施的安全隐患，制定或编制灾害风险隐患监测清表、社区灾害风险识别与评估图等；根据社区灾害风险隐患特点、脆弱人群、救援队伍建设、救灾物资储备和志愿者服务等实际情况，编制具有较强的针对性和可操作性的社区应急响应与紧急救助预案、各类自然灾害或生产生活事故的减灾应急响应预案，并明确救灾应急预案的启动标准。第二，要结合当地社区实际情况和灾害隐患现状，因地制宜建立紧急避难场所，设置比较醒目的安全指引标志，标明社区紧急疏散路线、应急避难场所和临时生活安置场所，并储备一定数量的应急救援器材装备、常用药品和必备的生活物资等；组织防灾减灾宣传教育，以接地气的方法和群众喜闻乐见的形式，集中开展防灾减灾知识技能培训等宣传教育活动；建立社区防灾减灾救援队伍和社会志愿者队伍并开展定期演练，还要加强企事业单位和社会组织等之间的联合应急演练等。

可见社区承担着繁重的综合减灾工作，需要面对和解决的新情况、新问题层出不穷，在解决各种问题时形成了很多有价值、可推广的宝贵经验，也形成了大量的有价值的资料。应当明确社区综合减灾档案应归档的材料，从减灾工作业务模块来看，社区减灾档案的归档范围大致包括：反映社区基本情况（辖区面积、分管范围、总户数、常住人口、所驻企事业单位、社会团体）的信息；反映社区综合减灾指挥机构与工作制度的资料，如各职责小组名册、社区干部任免批复或批示等、社区相关工作制度和岗位职责汇总等；反映风险隐患识别评估的资料，如社区灾害风险隐患排查清单、灾害风险识别与评估地图，还有各种灾害事故的减灾预案和应急响应救助预案；反映社区减灾基础设施建设状况的资料；反映面向居民开展减灾宣传教育时形成的资料，如各种宣传教育材料等；反映综合减灾资金投入情况的资料，包括各种减灾资金筹措情况说明、资金保管与使用情况说明、社区综合减灾资金监督与管理制度等。

3.2 加强业务指导并提供业务培训

社区综合减灾档案是社区在履行应急管理职责和开展综合减灾实践中的真实记录，也是反映社区综合减灾能力建设的重要载体，还是社区申报评估国家级或者省级综合减灾示范社区的重要依据。社区综合减灾档案不仅提供了社区减灾的工作经验，还记录了社区开展综合减灾工作时的创新思维和创新方法，有助于推动全社会减灾文化的形成。

综合减灾能力建设已成为我国社区的一项常态化任务，但是各地区社区综合减灾能力建设工作的起点却不一致，建设水平更是参差不齐，任务杂、人手少、经费缺是普遍现象，社区综合减灾档案管理也难免呈现出工作基础较为薄弱、管理水平普遍不高的特点；由于社区各项工作千头万绪，社区档案工作人员往往还要身兼数职，且其本身业务能力普遍不强、档案管理意识相对较弱，对社区综合减灾档案的内容组成和重要作用更是缺乏足够认识和正确理解。因此必须加强对社区综合减灾档案工作的业务指导，实现指导工作的常态化、制度化，并及时提供业务培训，这是提升社区工作人员的档案意识和业务水平的必要途径。

第一，业务指导。档案部门要主动为本地区社区档案管理人员提供综合减灾档案管理业务指导，指导档案管理人员设立专室或者专柜保管档案，确保综合减灾档案的完整与安全；建立档案统计制度，对档案的接收和移出、借阅和利用等情况进行准确及时的统计；建立健全档案利用制度，尽可能简化档案借阅利用手续；定期对档案卷宗进行检查，如有破损、虫蛀等现象，应当及时修补，并做好相关记录；对于音像档案或电子档案，要定期检查内容的可读性[8]。第二，业务培训。档案部门要主动为本地区社区档案管理人员提供业务培训，其形式可以多样化，鉴于社区实际的工作情况，一般可以现场专题讲座为主，向社区档案管理人员讲解社区综合减灾档案的重要性，并结合社区综合减灾档案的特殊性，讲授档案管理业务知识和专业技能，提升社区档案管理人员的档案意识与业务水平，为综合减灾档案的科学收集、有序管理和开发利用打下坚实基础。