建立健全广州市农民收入补贴制度研究与对策

2018-01-23广州市农村发展研究中心课题组

南方农村 2018年6期

广州市农村发展研究中心课题组

（广州市农村发展研究中心，广东广州 510405）

农业补贴制度是一国农业支持与保护政策体系中最主要、最常用的政策工具，是政府对农业生产、流通和贸易进行的常规转移支付。农民收入补贴制度是与农民收入直接相关的农业补贴制度（又称生产性收入补贴制度）和农村社会保障性收入补贴制度（又称非生产性收入补贴制度）的总称。建立健全农民收入补贴制度对于协调政府与农村市场之间的关系、提升财政补贴支出效率效果、促进农业产业升级等具有重要意义。但是，目前广州农民从事农业获得的收入逐渐降低，售粮食收入仅为家庭经营收入的0.03%。因此，本研究对广州农民收入补贴制度的构成、实施现状、存在的问题进行了分析，并对建立健全广州市农民收入补贴制度提出了相关对策建议。

一、广州农民收入补贴制度的构成

（一）农民生产性收入补贴制度

广州农民生产性收入补贴来源多样，分别包括国家层级的生产性收入补贴制度，如农业支持保护补贴（种粮补贴、农资综合补贴、良种补贴等“三项”补贴）、农机购置补贴、农业保险补贴、国内捕捞和养殖机动渔船油价补贴等；涉及广州农田保护和生态环境保护情况的补贴制度，如基本农田保护补贴、水源生态保护补偿与生态公益林保护补偿；涉及广州实际的生产性收入补贴制度，如土地流转补贴、以奖代补专项补助、农民专业合作社补助专项、种粮大户补贴专项、农业产业化贷款贴息项目等，这些结合广州农业经济功能和发展农业适度规模经营等实际的补贴或财政支持制度，丰富了国家层面的补贴制度内容[1-2]。

（二）非生产性收入补贴制度

该类补贴覆盖面广，包含医疗、养老、救济等多个方面，具体有城乡合作医疗补贴制度、城乡社会养老保险补贴制度、高龄补贴制度、最低生活保障补贴制度、低收入家庭补贴制度等。

二、广州农民收入补贴制度的实施现状

（一）人均补贴收入在现金总收入中占比小

虽然近年来农民人均现金总收入不断增长，但是家庭经营收入占比渐渐低于工资性收入占比，且出售粮食收入仅为家庭经营收入的0.03%，人均补贴收入在现金总收入中占比仅为0.1%，补贴收入对农民现金总收入贡献低。此外，城镇与农村收入差距大。2014-2016年广州市农户人均可支配收入是城镇居民人均可支配收入的39%、41%、42%。农村居民人均可支配收入明显偏低。同时，农民收入增长速度低于经济增长速度。广州市生产总值年均增速11.53%，农村常住居民人均可支配收入年均增速10.48%。

（二）生产性补贴收入增长阻碍了农民现金总收入增长

2014-2016年粮食生产补贴收入增长对农民现金总收入增长的贡献率分别为-0.08%、-7.77%、-0.75%，其中2016年拉动现金总收入增长-0.06百分点，粮食生产补贴收入变化阻碍了农民现金总收入增长。

（三）农民感知的补贴制度实施绩效不明显

实地随机抽样调研结果发现，62.7%被调查者认为补贴制度对家庭收入没有促进作用或促进作用很小；59.8%的被调查者认为补贴制度没有或很少激发青壮年从事种植养殖的积极性；55.1%的被调查者认为补贴制度没有或很少起到激励农民在农村创业的作用。说明农户补贴收入高低与提高农民生活幸福感成正相关，但由于补贴金额太小，其对农民生活幸福感影响的实际效果不明显。

三、广州农民收入补贴制度存在的问题

（一）广州农民收入补贴制度存在的一般问题

1.补贴力度不大

广州市农林水财政支出占地区生产总值比例远低于北京市、上海市。2015年上海市、北京市农业生产产值占该地区GDP比分别为0.44%、0.61%，但其农林水财政支出占生产总值的百分比分别为1.06%、1.85%。广州市2015年和2016年农业生产产值占广州市GDP比为1.25%、1.22%，但农林水事务财政支出占广州市生产总值的百分比仅为0.42%和0.37%。

2.“普惠式”补贴影响了补贴政策目标实现

按照粮食种植面积进行补贴，惠及面广，但由于农户多，地块零碎狭小，不能激发农民种植、养殖意愿。土地“三权”分置，本地农民增收与地力保护、粮食安全目标难以统一。

该地层由下更新统蒙城组(Q1m)及部分新近系明化镇组(N2m)黏土及粉质黏土组成，夹细砂、粉砂、粉土。

3.补贴方向上不利于各类融合模式有效推广

从补贴数量上看，农产品加工和销售环节的补贴制度较少；从补贴规模来看，生产环节补贴金额比重较高，农产品产地初加工和农村特色加工业发展、现代农产品物流体系建设支持相对滞后，推进农业与旅游、教育、文化等产业深度融合方面的补贴较少，休闲农庄、特色景观旅游村镇等方面的补贴力度较小、项目零碎，农村三产融合发展中信息化服务设施、贷款融资等配套服务以及无害化处理、仓储物流的补贴不健全，缺少对于农民运用新型农业技术、使用无害化肥农药等支持。

4.缺少对本地农村人才的扶持

具体体现在缺少面向本地新型职业农民、专业技术人才、农村领军人才、农业职业经理人等多元化人才的支持补贴制度；缺少对本地农民从事非农创业的扶持，如农户开办工厂、从事运输、服务等行业的扶持政策或纳税优惠。

5.制度缺乏稳定性和连续性

研究发现，广州农民生产性收入补贴制度规范体系主要由一系列“通知”、“方案”、“办法”构成，有效期最多5年，有些需要根据财政资金“盘子”大小确定补贴标准和扶持方向，造成制度不固定，年度之间的支持方向及支持资金额度变化大，政府补贴资金的预算及执行差异较大。

6.补助名目相近，支持方向近似

如基本农田保护补贴与农业支持保护补贴两个制度名称相近，都包含支持耕地地力保护政策目标；美丽乡村建设专项、村容村貌整治专项、卫生厨补贴等用途类似；扶贫专项资金、薄弱村资金用途类似。

（二）各项生产性收入补贴制度存在的问题

1.农业支持保护补贴制度存在的问题

土地承包权与经营权分离，该制度政策目标设定与补贴对象存在差异，享受补贴的农户不种地，无法实施耕地地利保护。拥有耕地承包权的农户数量众多，户均耕地面积少，镇政府农业部门在核实土地是否耕种时难度大。

2.基本农田保护补贴制度存在的问题

主要体现在事权与财权不对等。政府是资金提供者，农户却与村集体签订农田基本建设保护责任书。制度中没有指明资金拨付的方式。各个村对于补贴款的处理方式、标准不一致，导致干群矛盾。部门责任分离不够，弱化内控制度。制定方案、审核、发放责任没有分离，审核发放与监督不分离。

3.农机购置补贴制度存在的问题

主要体现在补贴额测算比例低。没有指名是上年该档产品在广州市的平均销售价格还是全国的平均销售价格，且较上海市（50%）的比例低，特别是与上海金山区（最高比例达到80%）有很大差距。补贴对象没有涉及农产品初加工。对补贴制度的宣传方式也不够具体，影响引领示范。

4.土地流转补贴制度存在的问题

主要体现在补贴对象要求高。目前广州地区户均土地面积较少，连片土地面积100亩以上流转合同少。补贴力度低，补贴标准每亩100元，签订流转合同当年一次性补助给转出土地一方。

5.水源生态保护补偿、生态公益林补偿制度存在的问题

主要体现在生态保护补偿力度小。广州市北部山区、生态公益林保护区农户坐拥“绿水青山”，却换不来“金山银山”。水源生态保护补偿制度的补偿标准不明确，设定的政策目标与资金使用不统一，水源保护未达标时补偿金倒扣比例不明确。生态公益林保护补偿制度未明确补偿标准，农户收入难以得到补偿。

6.农业保险补贴制度存在的问题

农业保险补贴制度补贴种类少，主要为水稻保险补贴，部分区试点了甘蔗、水产品养殖等保险补贴。对于花木、水果、蔬菜等农产品缺少保险补贴制度。其次是针对农业自然风险，没有考虑市场风险，且保险水平较低。

（三）广州农民收入补贴制度实施中存在的问题

主要体现在5个方面。一是补贴投入资金规模受中央级补贴结算资金规模影响大、变数大。补贴制度执行常常要依据省下达的中央级补贴结算资金进行安排，用于农业补贴的资金规模随意性大，没有法律保障，年中预算调整大，预决算差异较大。二是补贴发放难度大。实际种植面积难以核实，镇干部实施补贴制度难度大，有些补贴资金发放不公导致矛盾。三是主管部门各管一方，资源共享不够。各补贴分别归于不同部门管理，发挥了各个部门专业优势与特长，但设备手段、数据等不能共享，造成制度执行中的重复劳动。四是以奖代补专项设定的政策目标中，包含“促进农民增收、惠及市民”，但是在农业部门下达的任务书中，仅仅注重建设内容，验收指标一般不涉及带动农民增收相关的内容，致使补助对农民增收效果甚微[3-4]。五是农户对补贴制度了解程度较低，受访村民仅仅了解了农民收入补贴制度的40%，缺乏专门的宣传机构。

四、建立健全广州农民收入补贴制度的建议

健全符合都市农业特色的农民收入补贴制度，除了执行中央农业补贴制度外，还要对于即将脱离土地的农民重点抓好土地流转补贴以及农民创新创业补贴、技能培训补贴等；对于从事种植、养殖的本地农户加大农业支持保护补贴力度，逐步开展特定产品收入保险补贴；从事设施农业生产的农户，除了支持基本设施建设，还要开展收入保险补贴；对于水源、公益林生态保护区的农户，提高生态保护补贴标准；对于有丰富旅游资源的北部山区，重点开展三产融合发展模式补贴。

（一）进一步精确、细化政策目标以及补贴对象

针对广州市土地流转、土地“三权”分置改革的现状，进一步精确、细化政策目标以及补贴对象，实现财权与事权统一，明晰受补者的权利以及必须履行的义务，明确补贴绩效的考核与评价方法，并将绩效考核结果与补贴相挂钩。

解决好补贴制度内部结构方面、补贴数量与质量方面的矛盾，解决好拥有土地承包权却不从事粮食种植业的农民与租种户之间权利义务的矛盾，使补贴制度实施目标从增产转向提质。在提高广州户籍农民收入为政策目标前提下，加大对本地农户土地流转补贴、生态补偿补贴、农村人才补助、创业就业补贴等。

（二）完善土地流转补贴

鼓励农户以转包、转让、出租、互换、抵押等形式流转土地经营权用于农村三产融合发展，并将农村土地流转补贴与农村劳动力转移结合起来；将原来的只对土地转出方的补贴，调整为流转双方均补贴；增大补贴力度。

（三）建立都市农业新型人才培育补贴

重点鼓励和支持本地户籍大学毕业生从事都市农业，给予其从事“都市农业+”经营活动以高额就业或创业补贴，对不在地的本地户籍农民开展新业态业务或技能培训补贴；建立农村创新创业园区以及农村青年人才自主创新创业专项补贴制度，以鼓励都市农村青年人创业。

（四）试点农业收入保险补贴制度

试点建立蔬菜、花卉、园林水果等种植以及海水、淡水养殖、设施农业收入保险补贴制度，对从事蔬菜、花卉、园林水果、油料等生产，从事海水、淡水养殖生产，从事设施农业生产的本地农户进行收入保险补贴，鼓励其参与保险；同时政府给予保险公司经营管理费用补贴或亏损补贴，并进行农业保险的再保险支持。

（五）完善农用机械的购置补贴制度

补贴制度追加农产品初加工农用机械的购置补贴，将广州都市农业新型农用机械、农产品储藏设备、农村电子商务智能终端设备和休闲农业设施纳入补贴对象。适当提高补贴标准测算比例。

（六）逐步完善相关法律

根据《生态公益林保护条例》和《广州市流溪河流域保护条例》，修订补充《广州市生态公益林经济补偿办法》，出台《广州市水源与生态公益林经济补偿办法》，坚持生态环境保护实行“按区位、分级别”进行经济补偿，逐步建立和完善科学的水源生态、生态公益林补偿正常增长机制。

（七）将带动农户增收纳入专项补助项目验收考核指标

新增财政补贴资金重点向新型经营主体倾斜，并将带动的农户数或应用面积等纳入示范推广绩效考核，与补贴挂钩。对农业龙头企业、农民专业合作社的各项专项补贴应与带动农户增收的相关绩效相挂钩。完善农户、企业从事涉农体验、休闲农业、创意农业等新业态、三产融合项目的补贴政策，对企业的扶持支持必须将其解决农民就业纳入补助条件。