■ 文 / 井立义 陈 力

地处鲁西南的山东省东平县农村土地资源丰富，家庭承包地86.6万亩、集体“四荒”等15万亩、村内非农建设用地2万亩。该县针对农业农村发展面临的土地细碎化成本高、缺乏青壮年劳力生产难、一家一户分散经营效益低等问题，从深化土地产权制度改革入手，创新土地经营体制，引导农民以地入股。

一、做法

1.立足产业发展，引导土地入社。2013年，东平县实施强村固基工程，广泛动员村居立足土地资源优势发展集体经济。接山镇后口头村将集体路旁壕边、房前屋后等边角土地资源统一规划，栽植速生垂柳、五角枫等苗木，集体出资购苗，农户管理看护，收益五五分成，村集体和农户增收16万元。尝到甜头后的2014年，该村以集体350亩河滩地、农户以202亩家庭承包地入股，成立了泰安市首家土地股份合作社，种植苗木花卉。当年每亩土地获得1000元保底收益，进账红利200元。近年来，东平县随着种植等产业快速发展，一些经营主体对土地规模经营渐有内生需求，在村“两委”引领下，农民自愿以地入股，合作经营。到2016年6月底，注册土地股份合作社55家，入社7809户，经营土地4.36万亩，带动家庭农场168家、专业合作社316家。

2.明晰产权归属，合理设置股权。东平县农村集体土地资源有两大类，一类是家庭承包地，另一类为不宜家庭承包的“四荒”地等。对家庭承包地重点确权，通过颁发经营权证书保护农民承包权益，98.5%的村完成了土地确权登记颁证。在此基础上，引导“四荒”等土地资源丰富的村开展股份合作制改革，明晰成员土地资源占有份额。倡导农户以家庭承包地入股，组建土地资源型股份经济合作社。合作社土地资源股一般设A、B两类，A股为集体配置股，即将“四荒”等土地量化给成员形成股权；B股为成员出资股，即成员以家庭承包地入社形成股权。彭集街道后围村清理收回非农用地310多亩，将股权量化到户，经营收益按股分配。

3.规范运营管理，实现强村富民。东平县土地股份合作社创设了三种模式：一是合作经营型。土地股份合作社利用土地优势，引入外部资金、技术和人才，将合作社打造成新型农业经营主体，借力发展，利益共享。二是内股外租型。土地股份合作社对土地统一规划、综合治理，根据客户需求整体或分区租赁、发包，获取稳定收入。三是产业经营型。土地股份合作社因地制宜选择生产项目，培植优势产业，实行统一经营。彭集街道安村党支部牵头成立安大土地股份合作社，发展粉皮加工、生态养殖、有机蔬菜、中药材种植等项目，由负债村变为经济强村，农民人均纯收入突破1.5万元。

4.实行保底分红，经营收益共享。为保证合作社持续经营，让成员土地收益预期变为现实，大部分土地股份合作社建社初期实行“保底收益+分红”的分配方式，即年初合作社参照当地土地租金水平，预付给成员一定红利，年末进行决算。决算时，合作社的可分配收益提取公积金、公益金，扣除保底红利后的部分，根据《章程》按股进行二次分红，成员既能拿到土地基本收益，又能享受土地经营增值。

二、成效

东平县通过土地股份合作制改革，实现了三权分置并行，顺应了农民落实所有权、稳定承包权、放活经营权的意愿，达到了土地增值、农民增收、农业增效、农村发展的目的。一是搞活了地权，使诸多问题得以解决。有效解决了土地分散细碎、经营方式粗放、生产兼业化问题，让成员分享增值收益。二是激活了资本，使改革成果多方共享。农村集体经济凭借所有权增值，农民凭借承包权增收，新型经营主体凭借经营权做大产业，实现了三权共赢。三是夯实了基础，使乡村治理初见成效。农村集体拓宽增收渠道，经济实力不断壮大，为民服务能力不断增强。通过优化利益联结机制，增强了群众的参与意识，促进了村级事务民主管理、民主决策和民主监督。

三、问题

一是思想认识存在误区。目前，仍有一些农村干部群众对发展农业适度规模经营缺乏认识，参与土地股份合作积极性不高。有的村干部甚至错误地认为，土地入社削弱了其调整土地的权力；也有群众担心土地入社会重蹈合作化时期的覆辙，不敢入社。

二是制约因素难以消除。由于干部思想认识存在差异、经济条件参差不齐、城镇化率高低不一，致使有的土地股份合作社规模小，难以集中连片经营。由于农业生产周期长、季节性强，占用资金额度大且不均衡，融资难、融资贵成为制约瓶颈。另外，人才特别是复合型人才缺乏问题仍比较普遍。

三是内部管理还需加强。有些土地股份合作社由村两委干部、乡土能人或工商业主牵头领办，社务管理上存在核心成员权力集中、普通成员被边缘化现象，“三会”制度处于尴尬境地，民主管理流于形式，不利于合作社健康成长。

四是生产经营难以持续。有的土地股份合作社贪大求全，无节制地吸纳土地入社，由于运行机制不完善、管理手段落后、项目选择盲目，造成经营不善、效果不佳，影响成员入社积极性，合作事业难持续。

五是分配机制有待完善。土地股份合作社一般既有土地经营权入股，也有货币资金或实物资产出资，如何确定土地价格、掌握不同方式出资之间的价值平衡比较困难，处理不好会影响成员出资。另外，很多土地股份合作社采取“保底收益+分红”等初级分配方式，离真正意义上的股份合作还有一定差距。

四、建议

第一，广泛宣传，提高认识。各级要广泛宣传《农民专业合作社法》《农村土地承包法》和《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，以及土地股份合作的重大意义，从根本上解决“不敢合作”“不愿合作”“不会合作”的问题，鼓励农民创新土地流转办法，以土地入股等形式流转家庭承包地，妥善解决土地细碎化、“谁来种地”“怎样种地”等问题，发展农业适度规模经营，提高土地规模效益。

第二，完善政策，拉动发展。各级要树立“大农业”思维、“大产业”格局，站在发展现代农业的高度，精准发力，出台政策促进土地股份合作。政府可通过农田基本建设、实行良种良法配套、农机农艺结合等形式，鼓励农户土地入社，开展适度规模经营；通过指导金融机构开发信贷产品和保险险种，培育合作社复合型人才，利用发展电子商务、“互联网+”农业新兴业态销售产品等举措，解决土地股份合作社发展的后顾之忧。

第三，练好内功，规范运行。要进一步完善土地股份合作社《章程》，健全各项规章制度，根据民主管理的要求，建立成员（代表）大会、理事会、监事会等组织机构，实行“一户一票”与“以股计权”相结合的决策制度，防止出现“一股独大”和少数人说了算的局面。从土地股份合作社实际出发，合理安排利益联结机制，除建社初期实行“保底收益+分红”等分配方式外，可分配收益主要依据入股土地和资金进行分配，充分调动农民办社的积极性。

第四，高点谋划，科学经营。为实现土地运营高标准、高效率和高收益，土地股份合作社要加强土地规划、整治、管理和运营。具体做到：（1）对合作社土地统一规划、管理、整治，进行农田基础设施建设。（2）划分功能区。根据合作社土地的地形地貌和基础设施条件等，将其划分为不同的功能区，如大宗作物功能区、保护地栽培功能区、近村小规模种植区，以满足不同客户群对土地的需求。（3）自行经营合作社土地。利用合作社土地统一种植粮食、蔬菜等农作物。（4）代表合作社对外发包、租赁、委托经营、托管土地，办理相关手续，收取承包金、租金、红利等。（5）管理合作社备用土地。在合作社土地中划出一块，并折合成若干股份，平常由合作社统一经营，一旦有成员退社，即按《章程》规定退还土地，这相当于是退社者原有入社土地的置换，目的是保持合作社其余土地的集中连片。