赵玉丽

摘 要：在我国，人们往往将国家建设看成是国家权力向社会渗透、取得对社会的控制力的过程。这种观点在一定程度上将“国家建设”看成是“民主化”与“市场化”的对立面。西欧近代国家建设的历史表明，“民主化”与“市场化”实际上内在于“国家建设”过程之中，三者呈现出互为条件的因果制约关系。由于中西历史背景的差异，西欧国家建设的历史过程主要表现为国家权力向社会的渗透与扩张，而当前我国国家建设的核心政策则应当是推进市场化和民主化的改革。

关键词：国家建设；市场化；民主化；国家内卷化

中图分类号：D61文献标志码：A文章编号：1002-7408（2018）01-0022-06

一、引言

国家建设（state-building）是研究当前我国政治发展的一个非常重要的概念，人们一般将国家建设看成是国家权力向社会渗透，取得对社会的控制力的过程。具体来说，国家建设在组织结构上体现为“合法垄断暴力”[1]“垄断税收”[2]“自主的”与“集权的”[3]的国家组织的成长过程；国家建设在能力上体现为国家的强制能力、汲取能力、儒化能力、监管能力、统合能力、再分配能力、吸纳能力等[4]。

按这种观点来理解国家建设，不少学者强调民主化和市场化的危险，认为后者可能会危及国家能力、国家权力的自主性，使社会陷入无政府状态。比如，华人学术圈中较早提出“国家建设”理论的王绍光认为，国家建设与民主化建设是两个完全不同的概念，民主化建设很可能会破坏国家建设。国家建设具有更为重要的意义，因为“没有一个有效的国家，就不可能有稳固的民主制度”[5]。学者郑永年也认为“民主化往往不能成为国家建设的一个过程，反而是国家的毁灭（state-destroying）过程”[6]。上述华人学者的研究得到了西方学者的呼应，他们认为目前美国在全世界推行的民主化建设已经伤害到了国家建设，国家建设对于发展中国家的政治秩序可能更为重要[7] 。

不过，另一方面，人们也很容易发现，国家权力的扩张往往并不能增強国家提供公共产品、维护社会正义的能力。甚至，国家机构也在扩张中腐化，陷入“国家政权的内卷化”的困境①[8]。因此，国家建设派的学者在实践中陷入两难困境：放弃国家建设，会担心弱国家无力整合社会秩序；强化国家建设，则又会发现国家建设并不一定带来社会的进步繁荣。

国内学者张静是较早觉察到当前国家建设理论“贫困”的学者，开始反思我们对于国家建设这一概念认识上的盲区。张静考察了西方近代国家建设的历史过程。她发现，在西方，国家建设一方面体现为国家权力单纯向社会扩张，另一方面体现为民众权利不断受到保障，国家提供公共产品能力也不断得到增强的过程。在这一过程中，国家越来越与国王的私域相分离，成为具有公共性的政治组织形态。由此，国家建设并不仅仅是国家权力的扩张，而且“还涉及到国家权力本身性质的变化、与此相关的各种制度——法律、税收、授权和治理方式的变化以及公共权威与公民关系的变化”[9]。张静的考察增进了我们对国家建设的丰富内涵的理解。不过，她没有揭示出西欧近代的国家建设是如何实现国家能力增强与培育社会自治，国家自主性与公共产品提供，国家权力向下扩张与减少国家权力任意性等双重效果。换句话说，张静的研究在一定程度上告诉了我们国家建设的内涵的复杂性，但却并没有说何以实现这种内涵的内在机制。很显然，知道发展的目标与如何实现这种目标是两个不同的问题。前者只是告诉了我们需要努力的方向，而后者才能告诉我们实现这一目标的路径。

本文的目的是在张静等学者研究的基础上，探究国家建设目标何以实现的问题。由于不同的民族的国家建设都具有其特殊背景和条件，我们并不探讨这些特殊性因素，而是探讨国家建设中所涉及的各主要构成变量的相互制约的一般性问题。如果我们明白了这些变量的内在制约关系，就可以通过改变某些变量而获得我们希望获得的结果。这就需要我们进一步探究国家建设所涉及的各种重要变量的内在因果关系。

二、国家建设与市场经济的兴起

从理论的角度来说，国家建设这一人类政治实践活动是社会政治制度的变迁过程，属于制度变迁的理论研究范畴。目前，关于制度变迁理论研究最有影响的人当属制度经济学家道格拉斯·诺斯。诺斯虽然是一位经济学家，但他后期关于制度变迁的研究已经完全超越了经济学的范畴，而成为一个一般意义上的研究制度变迁的思想家。诺斯认为，制度十分重要，因为它为人类的行为提供了激励和约束，是一个社会能否繁荣的主要影响因素。最有效的制度是那种能使个人收益等同于社会收益，实现个人努力与社会繁荣相互促进的制度。诺斯认为，在一般情况下，对于一个特定的社会来说，制度并不是外在给定的，而是内生于这个社会的行动者的关系之中。他说：“变迁的主角是那些能对根植于制度框架内的激励做出反应的个人企业家。”[10]因此，社会行动者并不是完全被动的，现实的制度虽然能对社会行动者进行激励与约束，但社会主要的行动者也是制度变迁的承担者。社会的主要行动者的相对能力、利益取向及观念的变化也会决定这个社会制度演化发展的方向。

以诺斯的制度变迁理论观察，可以发现，在近代西欧社会，主要有三个社会行动者，即君主、贵族及以资产阶级代表的社会大众。低层的社会民众在一些方面与资产阶级的利益并非完全一致，但是资产阶级作为一个刚崛起的社会阶层，并不享有特权，他们的利益在于财产权的保护，正义和公平法律的普及。从这个意义来说，资产阶级的利益要求正好也是社会大众的要求，可以说资产阶级在主要的方面代表了社会大众的利益。君主的利益在于增加财政收入，扩张国家的权力及对外战争。封建贵族的利益在于维护封建制度的特权，保持其在领域范围内所掌握的立法、行政及司法权力，同时有利于贵族议会约束国王的权力。以上三个行动者也就是西欧社会国家制度变迁的主要承担者。

很容易想象，如果没有其它变量的引入，这三者间的力量将保持一种均衡状态。这也就是西欧封建社会持续存在了几百年时间的原因。然而，在近代西欧社会，在众多力量的作用之下，出现了两个重要的外生变量，一个是自由市场经济的向前发展，另外一个就是自文艺复兴以来人本主义文化的兴起。自由市场与人本主义文化又相互促进，不断地推动二者在西欧社会扩张，这种扩张深刻地影响了三个主要的社会行动者观念与相对力量的消长。endprint

自由市场的发展最为得益的行动者是资产阶级。从社会财富的拥有量上来说，资产阶级的能力得到了大幅度的提升。很显然，财产与社会的影响力二者之间存在着密切的关系。共和主义思想家哈林顿断定财产与政治权力二者之间应当存在恰当的比例关系，认为二者只有处于成比例的状态时，政治秩序才能保持稳定[11]。哈林顿的思想受到了休谟的严厉批评，休谟认为二者之间的联系受到人们观念的强烈影响，不过休谟也承认财产权与政治权力二者之间有着密切的关联[12]。市场的发展也使得国王受益，因为国王掌握着税收，各地商业交往的扩大直接扩大了国王的税源，对外商贸的往来也增加了国王的收入。另外，商业经济伴随的货币化也使得国王可以雇佣更多的军队和官僚为自己服务，增进了王权的力量。市场发展对贵族的权力有十分不利的影响，因为市场的发展使得越来越多的人获得了人身自由，贵族本身也因沉浸于享乐而减少了对自己依附者的控制，人文主义文化的增长也使其面临着社会大众越来越多的反抗。

正是在主要的社会行动者力量变迁的影响下，发生了西欧近代历史上的重大的国家建设现象。国家的力量一方面开始打破贵族力量的束缚向社会渗透，另一方面国家也将保护资产阶级权威和商业发展的法律作为其主要职能。这是因为，资产阶级希望法律可以维护市场的发展，国王恰恰有能力满足这一点。同时国王想扩张自身的权力，也想扩大税收，而资产阶级希望国王的权力渗透到封建领地当中，也有能力为国王提供税收。正是这种利益互补关系成就了国王与资产阶级的联盟关系，使得国家建设过程得以展开[13]。西方著名法律史学者泰格·利维在《法律与资本主义的兴起》一书中深刻地揭示出西欧近代社会当中王权与民法规则的互相强化过程。王权支持具有普遍性的法律规则的成长，不仅会促进市场的发展，也会增强政府施政的可预测性[14]。

从以上对西欧近代国家建设过程的分析可以看出，西欧近代国家建设是与市场的兴起联系到一起的。如果没有市场经济的发展，资产阶级就不会成为独立的力量，君主与资产阶级合作的纽带就会消失。君主、贵族、资产阶级三者之间的原有平衡就不会打破，市民社会也不会产生，国家也就缺少其主要服务的对象。

根据市场和近代国家建设关系的原理，我们可以将国家建设区分为现代国家建设与古代国家建设。只有那种承认市场、服务于市场、承认市场运行的自主性的国家建设才是现代意义上的；而那种单纯的权力扩张，或者以在权力扩张的同时打击市场的发展的国家建设只能是古代的。古代国家建设是一种没有市场经济为背景，甚至否定市场经济的国家权力扩张的运动。国家相对社会的力量成为这种建设的主要目的。例如，中国古代的法家重视的“严刑峻法”“耕战”，主张“利出一孔”，完全是国家本位的。这种国家建设使得国家权力的扩张与社会力量二者之间构成“零和博弈”的关系，它不能促进社会的繁荣。近代西欧的国家建设由于市场的引入，国家力量在得到扩张和增强的同时，整个社会也不断得到繁荣与发展，国家与社会之间呈现出“正和博弈”的发展过程。很显然，我们需要的是后一种类型的国家建设，因此必须重视市场的发展。

三、国家建设与民主机制的建立

国家建设与民主化显然是两个不同的范畴，它们强调的重点是不同的。不过，我们不能够采取国家建设派学者的观点，将两者看成是相互反对的。西方民族国家建设的历史表明，国家建设与民主化绝非是泾渭分明的，实际上是复杂的相互渗透的过程，在发展中呈现出一种互为条件的关系。

在西欧封建社会，封建贵族是主要的力量，国王与民众处于弱势地位。近代欧洲随着商业经济的发展，逐渐产生出了独立的资产阶级。作为一个无特权的阶层，社会正义的发展对于资产阶级是有利的，可以说公平的市场是其利益的唯一可依赖的力量。资产阶级的这种特性使之成为一个具有强烈独立精神，热爱自由与正义的社会阶层[15]。王权为了扩张自己的势力，发现与资产阶级结盟是一个好的选择。因为资产阶级一方面不会对王权构成挑战，另一方面也是国家税收新的来源。于是国王便创制了一个不同于贵族院的众议院来征税②[16]。同时，议会作为资产阶级的集体行动和利益表达的机构，也相应要求国王保护产权，打破封建割据，促进商业的发展，促进社会正义的发展。国王为了获得资产阶级的支持，不得不约束它的行政官僚，要求他们不得侵犯自由和财产权利，服务于资产阶级。

可以看出，现代西欧的国家建设是王权与具有商业精神的资产阶级力量相结合的結果，这一结盟是通过众议院的创立、自治城市的创立实现的。议会增加了国王的税收来源，也开辟了国王影响社会的渠道，体现了王权向社会领域的扩张；另一方面，如果没有议会，资产阶级就会缺乏集体行动的能力，也不能发挥自己的政治影响，所以这又是民众获得政治参与权利的民主化过程。

西欧国家建设中社会大众参与能力的提高对于国家制度理性化、法治化具有十分重要的意义。国王及其官僚的权力正是由于受到了代表民众力量的众议院的制约，才变得逐渐理性化和法治化。在这一过程中，不仅王权的行使范围逐渐受到了限定、官僚机构的行为得以法治化，而且政府服务社会、维护社会正义的能力也得到增强。国王及其官僚的行政权力通过议会也得到了民众的认识和支持，实现了非暴力式的扩张。不过，需要注意的是，民主化作为内在于国家建设过程的事实，并不表明脱离实际的激进民主化是可欲的，因为如果议会的权力扩张得太快，很可能会颠覆王权，从而造成英国内战及法国大革命式的暴力革命。国家建设是一个国家权力扩张与民主化二者辩证发展的过程，在不同的社会发展阶段会有着不同的均衡形式。休谟、柏克、亚当·斯密及共和主义思想家对混和政体的推崇可以说在一定程度上也是源于此。

韦伯关于民主与官僚制关系的理论也深刻地揭示了国家建设的这一逻辑过程。在韦伯看来，一方面，没有民主就不可能形成理性的官僚制，因为官僚将沦为自利的利益集团，其行为得不到约束；另一方面，如果没有官僚制，国家将缺乏执行政策的能力，民主将沦为民粹主义。行政管理具有较强的专业性质，民主的决策必须依赖官僚制才能得到执行，没有官僚制管理将难以实现行政管理的理性化。正是在代议民主与理性官僚制二者均衡中，创生出了公平与效率兼备的政治体制。在现代社会中，理性文化的发展使得政治权威只有通过民主制度才能得到民众的自发支持，其制定的法律政策才能得到民众的自觉遵守，政府的号召与动员也才会得到民众的响应。权力专断的政府会脱离民众的支持变得软弱无力，国家能力建设遭遇挑战。endprint

民主化对于国家建设的意义还在于它能够使国家获得自主性和稳定性。自主性是指国家能够“确定一些并非是仅仅反映社会集团、阶级或社团之需求或利益的目标”[17]。在近代西欧民族国家建设中，王权与国家自主性并不是完全一致的。随着大众的影响力越来越大，议会也就越来越“分殊”成为一个整合王权与大众利益的独立机构。议会作为国家法律的制定者渐渐变得成为超越于王权和任何社会利益集团的组织机构，国家制度化使得国家获得了独立于任何力量的自主性。这一过程正如西方“国家回归”派学者西达·斯考克波所说：“来自从属阶层的压力的增强，是国家对于主导阶级的自主性不断增强的第一个源泉。令人称奇的是，不断深化的阶级冲突通常很可能会扩大国家相对于社会的自主性。”[18]

稳定性要求国家权力必须具有合法性，得到社会大众内心的认可。政治合法性理论认为，统治者若想获得稳固的权力，必须得到社会大众的认同。统治者也许可以采取暴力、利益收买、情感培养等方式赢得社会当中一部分人的认同和支持，但是单纯依赖这种方式无法获得绝大多数人的支持。其原因在于统治者所使用的社会资源总是有限的，也是相对的，只能用于少数人，不可能收买大多数人。因此，“统治者除了公众信念的支持，别无依靠。”[19]虽然从动机上说，统治者进行国家建设的主要目的是为了控制权力、扩大权力和汲取财政收入，但是政权稳定性却要求统治者必须将保护社会公共利益作为其主要职能。在统治者服务于社会的职能中，最重要的是维护社会正义的发展。近代思想家休谟、亚当·斯密等都深刻地指出，人类社会正义规则在社会秩序的构建中具有基础地位，如果社会正义不能够有效实施，那么整个社会就将陷入混乱之中。正义规则在一定程度上可以依赖“看不见的手”的力量自发运行，但是必须依赖国家权力作为外部支撑。而国家在执行正义的同时，由于正义规则的实施增进了社会大多数人的利益，那么国家由此也就获得人们的内心认可，从而使权力获得了合法性。

四、国家建设概念对我国政治发展的启示

我国的国家建设与西欧近代社会有着不同的背景。从国家与社会关系的角度来说，古代中国是一个官僚与绅士共治的国家，县以上的官僚体系必须与乡村中的士绅家族合作才能完成对国家的治理，一般来说皇权并不深入到县以下的部分[20]。自清末到1949年，随着西方政治、经济与文化的冲击，为了增加税收，国家权力开始渗透到乡村，传统的官绅合作制演化为掠夺型的“经纪体制”[21]。1949年新中国成立以后，国家通过在农村建立人民公社这种村社合一的制度，使得国家权力深入到乡村社会中的每一个个体，确立起了国家全方位控制社会的全能主义体制。改革开放以后，随着市场经济的引入，人民公社体制的解体，国家权力从村社中退出，建立起了乡镇一级政府作为中国社会最基层的政府机构。

因此，我国的国家建设是在全能主义的国家权力开始走向解体的背景下进行的。考察当前我国国家建设可能遇到的难题也主要是为了解决基层国家政府的失控、腐败等现象进行的。对于当前中国的基层政权，学者们用“自利型政府”，决策行为非法治化的“策略主义”[22]、行政权力的“碎片化”“掠夺型政府”“悬浮型政府”[23]等概念进行概括。人们发现，基层政府的权力，一方面权力范围太大、缺乏制约，另一方面却又缺乏能够执行的公共政策，也缺乏对群众的影响力和动员能力。部分国家行政人员腐化严重，政府官员通过管制型体制寻租，政府职能转型遭遇困境。国家权力与民众之间的关系出现了疏离，民众与政府公务人员形成了缺乏联系的两个群体，民众对政府缺乏信任。

我国国家建设的这一困境并不仅仅是当前出现的问题，在某种程度上是我国传统社会一直存在的困境。中国古代政治的最重要特点就是家产官僚制制度。它是我国政治大一统的基础，离开了官僚体系，国家就要陷入四分五裂，没有办法建立统一的政治秩序；而一旦建立起了官僚体系，这个官僚体系却又会凝固化，限制了商业、科学及创新精神的发展，不断地走向腐败与坠落。如何突破这一困境可以说是中国政治发展中最具有挑战性的问题[24]。

很显然，当前中国的国家建设与近代西欧的国家建设有着巨大的差别。西欧近代国家建设是在王权处于弱势，封建贵族处于强势的背景下进行的，而我国的国家建设是在國家权力处于强势状态下进行的。西方国家的国家建设是为了解决国家权力过弱，而中国则是为了解决官僚体系的自利性等国家权力内卷化问题。当前，我国的国家建设已经不适宜再单纯进行国家权力的扩张，这种方式虽然可能在短期内维护社会的稳定，但长期来看，难以遏制官僚的腐化和“国家内卷化”的困境。西欧国家建设的历史过程提示我们，国家建设一方面包含国家权力对社会的渗透，另一方面也是一个国家支持市场经济发育和民主化建设的过程，具有增强国家权力和保障公民个人权利的双重功能。单纯将近代西欧国家的国家建设措施移植到中国会犯情境错位的问题，我们必须在对国家建设的内在要素、内在逻辑进行深刻把握的基础上，根据当前中国国家建设所面临的特殊情境，才可能提供出具有建设性的政策建议。

在后全能主义的政治背景下，中国国家建设的主要问题不是国家权力的扩张，而是国家职能向服务市场经济方向的转换以及民主约束机制的加强。因此，有效的国家建设必须包含公平的市场机制的培育、公民权利的保障、社会组织的成长、政府权力范围的限制及民主参与机制的建立。

与西欧社会不同，中国缺乏类似于贵族阶级的社会阶层，国家建设的主要行动者是国家官僚体系及社会大众。表面上看这似乎使我国的民主化缺少动力，国家及其官僚体系由于没有贵族阶层的威胁而较缺少动机向社会大众让渡权力。不过，官僚体系单凭自上而下的权力扩张和控制已经不能很好解决国家建设的困境，这种困境使得政府难以有效遏制行政人员腐化、国家政权“内卷化”等问题。为了和谐社会的进一步发展，国家必须对大众让渡一定的权力。而且，虽然中国缺乏贵族这一社会行动者阶层，但是，全球化的发展，互联网技术引起的网络公民社会的兴起，改革开放以来中国公民素质的提高，公民“维权”技术手段的增多以及权利意识的增强等，都在一定程度上增强了民众参与和影响政府权力的动机和能力，也为未来国家建设提供更为丰富的条件。endprint

五、结论

本文关于国家建设概念的重新探讨表明，我国学术界以往对国家建设概念的理解有一定的狭隘性，它一方面掩盖了国家建设概念本身所具有的丰富内涵，另一方面也对我国的国家建设实践会产生很大的误导。应当明确的是，有效的国家建设必须以促进完善的市场经济制度为目标，不能以国家建设的名义否定市场经济的发展，回归计划经济，那种以加强国家建设的名义而强化对市场控制的政策最终只能产生伤害国家能力的后果；同时，民主制度建设、社会自治建设并非是国家建设的对立面，而是国家建设过程的必要构成部分，没有相应的民主机制建设，国家建设是不可能成功的。对于中国当前的历史情境来说，发展公民参与、促进自由市场的发展具有十分迫切的意义。只有通过加强民主自治和进一步进行市场化改革，国家才能将其职能限制在为社会提供公共产品的范围之内，才能约束官僚的腐败倾向，官僚行为也才能逐渐走向理性化和法治化。

注释：

① 国家政权的“内卷化”，指的是国家政权的扩张不能建立在政权效益提高的基础之上，“内卷化”的国家政权“无能力建立有效的官僚机构从而取缔非正式机构的贪污中饱。”

② 在英国历史上，英王爱德华一世在1295年首次召开市镇代表会议，史学家休谟将其看成是众议院起源的时间。

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【责任编辑：宇 辉】endprint