龚仲颖 肖隐琼

1.云南民族大学法学院，云南 昆明 650000；2.中南民族大学法学院，湖北 武汉 430000

一、“河长制”的提出与发展

2007年8月，无锡市把河流水质检测的结果作为各级党政领导政绩考核的一部分。这是“河长制”的起源。2008年9月，无锡市总结“河长制”一年的成果，并开始在太湖全面推进“河长制”。此后，“河长制”走向了成熟。[1]这一创新机制的成功引发了各界关注，地方政府纷纷效仿。比如江苏实行“双河长制”；昆明推行“河长制”设立“一湖两江”保护区。

2016年12月11日，中央下发了《关于全面推行河长制的意见》，提出全国全面推行“河长制”，强调流域水资源管理与保护党政同责制度。2017年6月27日新修的《水污染防治法》第5条正式规定了“河长制”。至此，“河长制”正式在法律层面确定下来。

二、“河长制”产生的缘由

(一)水资源的特性

“河长制”是一种“河长”(即地方党政首长)责任承包制，[2]要求地方党政负责人担任责任主体，是由水资源的特性决定的。

1.水资源跨界分布

我国地势呈三级阶梯状分布，由西往东海拔逐渐降低，地形复杂，导致我国水系多样，水资源广泛分布在全国各地，水资源跨行政区分部成为常态。例如长江干流流经全国11个地区，支流流经8个地区，总计流经我国19个地区。

2.水资源的扩散性

水自高向低流动，这种特性导致水资源受到污染后会迅速扩散，2005年的松花江水污染事件就是如此。而湖泊这种相对封闭的水资源污染则会在整个湖泊蔓延，并对下游产生一定的影响，江苏太湖蓝藻爆发就属于此种污染。

(二)传统水资源治理模式效果欠佳

1.传统水资源管理模式混乱

当前我国的涉水机构主要有环保和水利部门，农、林、渔、海洋、发改委等部门也在职责范围内承担分类管理职能。[3]这些主体都对水资源有管理的权限，但从实际情况来看，各管理部门各自为政，职责交叉，这种管理模式使得管理出现空白区，产生“有利争着做，问责无人担”的现象。

2.政府注意力集中在经济上

在注重“GDP考核”的体制环境下，各级地方领导把重心都转到了经济发展上。我国高耗能高污染发展模式与环境保护相矛盾，地方政府为了达标，而选择牺牲环境来换取经济发展，导致我国环境污染事件频发。如何解决这个问题是我们的首要任务。[4]

三、完善“河长制”的建议

(一)尽快建立完整的制度体系

《水污染防治法》将“河长制”以法律形式确立下来，这只是立法层面推动“河长制”的第一步，要真正实现“河长制”法治化，须健全“河长制”相关制度。同时，还必须认识到过分依靠“河长”个人对水资源的重视程度，个人协调管理能力，以及“河长”换届时的工作交接等问题，这些都会导致各地治水效果产生差异。要改变这种不确定性，就需尽快健全“河长制”制度体系，提高“河长制”的法治程度，降低对行政权力和“河长”个人能力的依赖性，为“河长制”在全国推行提供制度基础。

(二)加大宣传力度，调动社会力量进行河长制建设

我国当前“河长制”建设主要依靠政府内部进行改革，社会力量并未参与其中。要全面推进“河长制”，若缺少公众的支持，政府的工作难度提高，造成行政资源的浪费；另一方面政府的行为没有公众监督，容易使得行政权力被滥用或懒政，损害环境利益。因此，全面推进“河长制”，需要社会参与，让社会成员加入到水环境保护的建设里来。首先，应增加水环境保护与“河长制”的宣传力度，让社会成员对我国目前的水资源形势和水资源治理有一个初步了解。其次，政府水资源治理信息应向公众公开，包括流域水质、水污染现状、污染源、治理工作的安排及预算等。再次，丰富公众参与的方式。比如问卷调查报告、新闻广播以及创新一些参与方式，如微信举报方式等。