孔梁成

中国政法大学，北京 102249

公民环境权利也称公民环境权，是指公民拥有的享有良好环境的权利。公民环境权不同于行政环境权力，后者是指国家在立法、行政和司法层面拥有的对环境保护的权力，更多的是一种管理上的权力。而公民环境权是一种新兴的，与个体生存健康具有紧密联系的私权利，已经越来越多的得到重视。但遗憾的是，我国的现有立法并未明确规定公民环境权，亟需对相关问题进行探讨和研究，完善公民私权的保护体系。

一、环境保护法中的公民环境权的提出

从国家层面而言，我国对于环境保护的法律法规和规章制度不可谓不健全。首先，作为我国法律体系母法的《宪法》中便明确规定了环境的相关权利。在此基础上，我国在形成完善中国特色的法律体系的过程中，也制定出台了多部关于环境保护的法律法规，如环境保护法、环境资源法等等。不仅如此，行政法规和部门规章以及地方性法规和规章中也有很多涉及到环境保护的相关规定。但纵观现有的法律规定，我国对于环境保护的立法立场一直坚持国家主导，具有明显的政府管制色彩。例如，现有规定中大量的是涉及到环境保护的行政权力和义务，规定的多是各级政府和环境保护部门如何实施环境监督管理等内容。政府管制模式下，国家强权对于环境的监督、管理和对破坏环境行为的惩治是多方位的，上至规范性法律法规和文件的制定作出，下至具体污染行为的处罚，还将严重破坏环境的行为纳入刑法的规制范畴，时刻准备着对此类行为进行最为严厉的否定性评价。可以说，当前我国政府对于环境保护的力度已经相当的强大。

反观我国公民环境权利的规定却显得过于单薄。不论是作为国家根本大法的宪法，还是涉及到环境保护的各部门法和法律法规、部门规章，均未对环境实体权利作出明确规定，程序性权利尽管在环境保护法中规定了检举控告权，在环境影响评价法和水污染防治法中规定了有限的知情权和建议权，但都较为简单。在涉及到公民私权的其他法律法规和相关规定中，尽管像所有权、人身权和相邻权等可以一定程度上发挥保护等目的，但均不是严格意义上的环境权利，各项权利的保护重心也不在环境权利方面。由此可加，当前我国关于公民环境权利的私利保护显得相对匮乏。

二、加强环境保护法中的公民环境权利具有重要的意义

环境与每个个体的利益息息相关，随着社会的进步和经济的发展，环境污染问题已经越来越明显的影响到公民的身体健康，环境权利也伴随着越来越得到人们的关注和重视。从本源上而言，环境权利与生命权、健康权等一样，伴随着个体的存在而存在，并不应受法律规定的改变而改变，因此，环境权利应当是一种自然权利，或曰基本人权。只是从工业革命开始，环境的污染也像工业革命颠覆了人类几千年的文明成果一样，造成了前所未有的环境危机。此时，人类获得物质利益的便利性与环境污染之间产生了明显的冲突，公民环境权利才真正地进入公众的视野。但无论如何，环境权利作为公民基本权利的正当性是显而易见、不证自明的。当前需要理清的是，当公民环境权利与其他权利产生冲突时，应该如何处理权利之间的位阶关系。

首先，就公民环境权利与环境保护的关系而言，公民环境权利无疑处于基础地位，前者是后者的目的与手段。尽管环境外部的不经济性和可能产生的公众悲剧均需要政府强有力的介入到环境污染的事故处置过程中，但我们必然看到这背后的权力来源。在任何一个宪政国家，国家的任何权力均来自于民众，是民众的授权才使得国家拥有管理环境的权力来源。时至今日，宪政国家也都确立了主权在民的基本原则。因此，在公民个体权利与国家权力的关系上，前者显然是后者的来源与基础，后者是为了保护前者而存在的。因此，尽管现有的规定均是直接规定为国家对环境保护的规制权力，但从权力来源的本源上而言，环境保护的最终目的在于公民个体权利的实现，即公民环境权利。

其次，公民环境权利不仅是政府对污染环境行为依法予以规制的权利来源，也是公众参与环境保护的合法性基础。当前，随着环境保护意识的觉醒，公民个体保护环境的行为越来越多，如以前屡见报端的某地居民坚决抵制有毒有害企业落户当地，有的民众采取非常手段自发的阻止环境污染行为等。此种民众自发组织的环境保护行为，尽管具有一定的合理性，但缺乏相关的权利义务基础关系，导致相关行为呈现出非程序性、复杂性，甚至还会在维护自己合法权益的同时危害到其他主体的合法权益，不利于社会的和谐稳定。因此，有必要对公民环境权利尽快予以明确，方便民众依法通过正常途径维护自己的合法权益。

再次，公民环境权利的提倡和落实不仅是政府公权力存在的基础和前提，而且可以对公权力的行使发挥一定的制约作用。根据公共选择理论的观点，政府在提供包括环境保护在内的大多数公共产品和服务时，经常会呈现出浪费、冗员等弊端，甚至还会出现权力的寻租。这是因为，政府作为一个组织，其自身也具有一定的利益考量，也遵循趋利避害的基本原则。因此，公民在将自己的权利部分让渡给政府时，也应当对政府的行为享有一定的制约权，即以权利制约权力。环境保护涉及到方方面面的考量，政府为了自己的功绩、为了地方政府或者其他利益，可能牺牲环境利益，比较典型的是部分地方为了发展经济，不惜上马重污染的工业企业，有的地区为了提高税收，不惜牺牲子孙万代的宝贵生态资源。此时，寄希望于政府自身进行内部的监督管理可能效果不佳，公民通过环境权利的行使不仅可以保护生态环境，而且可以加强对政府不当行为的监管。例如，有的公民将当地久拖不决的环境污染问题通过各种方式进行曝光，引起中央和上层的关注，进而达到整治环境的目的。

三、环境保护法中公民环境权利的建立

(一)公民环境权利的域外考察

纵观世界各国立法和国际组织的规范性文件，公民环境权利主要体现在各类国际会议和文献中。例如，1970年的《东京宣言》提出，每个人的环境权利是一项基本人权。之后的《人类环境宣言》、《世界人权宣言》和《欧洲自然环境人权草案》等均将公民环境权利作为人权的重要组成部分。

在全球化的环境权呼吁过程中，全球大约有四十多个国家和地区以国家根本大法的行使确立了公民的环境权利。例如，1980年《智利共和国宪法》规定，所有的人都有权生活在一个无污染的环境中。1993年《俄罗斯联邦宪法》规定，每个人都有享受良好的环境和获得关于环境状况的信息的权利，都有要求因生态破坏导致其健康或财产受到损失而要求赔偿的权利。不仅如此，部分国家和地区还在环境保护的专门法律法规中明确了公民的环境权利，让该项权利真正的能落实到实践中去。例如，1979年美国《国家环境政策法》规定，每个人都应当享受健康的环境，同时每个人也有责任参与对环境的改善和保护。1998年《法国环境法典》规定，每位公民均有权拥有一个有益于健康的良好环境，并且由他们确保城市和乡村地区之间的平衡与协调发展。

纵观上述国家和地区关于公民环境权利的规定不难看出，其对公民环境权利主要秉持如下几个原则：第一，官方意外的呼吁和规定对于公民环境权利的确立具有重要的推动作用。如绝大多数国家和地区的公民环境权利的立法均是在国际公约和国际会议已经确定相关权利的基础上才予以最终推进的。第二，公民环境权利尽管是一项自然权利，但也需要运用宪法或者专门法律等形式加以明确和规制，如此有利于相关权利的更好保护。

(二)我国公民环境权利的建立路径

公民环境权利的保护是一项系统性工程，需要将现有的民众力量和国家权力进行优化整合，合理实现公民的环境权利，真正的将这项天赋人权落实到实践生活中。

第一，将公民环境权利与公权力相结合，在环境保护的公权中加入公民环境的权利。具体而言，与公权力相结合的公民环境权利主要包括：1.环境的知情权，即公民对当前社会的环境状况、国家对环境的监督状态、现有的污染治理情况等信息均应当享有知情权。2.环境的参与权，公民不仅享有环境权这项最基本的权利，而且应当有权通过一定的方式去实现该项权利，例如，公民可以自发组织环境保护组织参与到环境的监督管理过程中。3.环境的行政请求权，当有权机关对于环境污染的监督管理没有尽职履责时，公民有权请求相关机关作出积极的履职行为，包括但不限于请求对相关侵害进行制止、处罚、恢复原有环境等的权利。

第二，将公民环境权利与传统的私权利相结合。传统的私权利尽管包含了公民环境权利的影子，但并未直接指明公民的环境权利。故此，可以考虑将诸如清洁空气权、清洁水权、环境文化权等内容加入到传统的私权利范畴中，通过私权利的救济体系对公民的环境权利进行救济。

需要注意的是，尽管公民环境权利既可以通过公权力予以保障，也可以通过私权利予以救济，但并不意味着公民环境权利兼具公权和私权双重属性。在公权与私权的二重划分框架下，公权力不允许被放弃，也不允许通过契约的形式进行转让；而私权利则可以由主体进行自行处分。我们之所以认为公民环境权利的实现既可以与公权力结合，也可以与私权利结合，是指公民环境权利本质上属于公民的自然权利，自然可以通过私权利的方式进行救济，但是，由于该权利又区别于传统意义上的私权，具有一定的公益属性，故也需要将其与公权力进行结合。换言之，公民环境权利是一种具有公益性的私权利。