唐光耀

预算管理是财政资金管理的灵魂，是衡量预算单位整体工作水平的重要标尺。省级预算单位预算包括基本支出预算、项目支出预算，基本支出预算主要包括人员经费预算和公用经费预算。除专项转移支付项目外，留省级的项目支出预算分两大类大类，经费补助类（单位运转费、会议培训费、网络运行维护费、财务管理费、大型设备购置费、大型修缮费、管理性质的业务工作经费）和事业发展类（特定的与事业发展相关的专项费用）。

2015年以来，笔者连续三年采取自查自纠、分组交叉检查和聘请中介机构专项审计等方式，组织对所属预算单位预算资金使用开展了内部审计工作，发现了一系列预算执行过程当中存在的问题，这些问题大部分虽然已经进行了整改，但却有部分问题的发生处于常改常犯、边改边犯、不犯不行、犯又难改的窘境。笔者结合案例就这些问题进行了分类，并从预算编制、财务管理等方面出发提出一些建议，供有关部门和领导决策参考。

一、预算资金内部审计发现问题的类型

（一）预算编制方面

1.预算编制与预算下达不符，预算编制与单位工作需要不符。某单位2015年在预算编制过程中，编报专项项目经费100万元，预算下达时间为2016年6月，财政下达资金时调减为65万元，该单位只能临时调整工作计划并压减相应经费，工作完成情况与年初计划出现偏差。

某大型展会筹备期间，财政审定安保经费预算偏低，经与公安部门多次协商，为确保展会安全，展会实际支出安保经费超出预算一倍以上，预算增加申请批复耗时近半年之久。

2.预算变更难度大导致预算执行难。预算单位在工作过程中，由于政策环境改变、项目实施条件变化等客观原因，有时会面临预算批复资金不足、项目内容或实施范围变更等问题。现有预算管理体制下，调整预算需要先报请主管单位批复，然后再报财政部门审批，通常需要1-2个月的审批才能最终确定，批改流程复杂、时间过长，往往导致预算再次下达时已错过项目实施有力时间，造成资金结余结转数额大或滞留等问题。

3.预算资金分配采取的权数单一。目前，预算资金采用因素法切块下达市县部门，而在实际操作过程中，预算资金分配过程不透明，因素法得不到充分体现，往往是按上一年度金额进行等比例增减，权数单一，预算资金分配未能体现其科学性和严肃性。

（二）财务管理方面

1.未制定统一的报销制度及流程。

（1）报销时间跨期现象严重。如：有的单位报销票据时间横跨4个月，报销周期长，不利于会计信息使用者对预算单位过去、现在或者未来的情况作出正确的评价或者预测，且报销金额过大，增加了财务支付压力。

（2）报销流程混乱，无统一规定。如：有的单位报销各部门费用，有的单位有“经费支出审批单”“事前审批表“”“乘坐飞机审批单”等附件，而大多单位无上述附件，单位负责人直接在发票上签字，表现出费用支出无计划。

2.未施行统一的会计准则。如：有的预算单位未对固定资产计提折旧，有的对固定资产计提了折旧，会计政策不统一，无法确保同类单位会计信息口径一致。

3.未实行统一的会计制度。纯公益性质的自收自支的事业单位，由于采用《小企业会计制度》进行核算，将属于事业支出、事业收入的业务记入主营业务收入、主营业务成本，并在此基础上进行会计核算，计算经营成果，导致在财务管理和会计核算中会计信息严重失真。

4.隐瞒收入。如：有的单位银行存款基本户产生的利息收入、国有资产出租出借收入等通过其他应付款科目核算。

5.长期投资管理混乱，导致投资收益流失。如：有的事业单位长期投资未按规定进行明细分类核算，导致投资款去向不明，投资收益流失。专项应付款也未进行明细分类核算，导致长期负债由于形成原因不明，形成了事实上的资金闲置。

6.未严格控制经费支出。如：有的单位核算滞后，造成实际支出大于支出预算，形成挤占他项的后果。

7.合同管理混乱。

（1）未建立合同管理制度、未设置合同台账。如：有的单位未制定合同管理制度，在实际操作中由单位负责人签订并加盖公章后原件由财务作为会计凭证附件，业务部门留存复印件，并未按照年度合同类型建立合同台账，未对合同进行连续编号。

（2）合同签订不规范。如：有的单位在于其他单位签订购货合同时，合同签订双方未在同一合同上留存签字盖章原件，分别在两份内容相同的合同上签字盖章。有的单位签订租赁合同时未商定违约责任条款，一旦承租人中途毁约，单位就面临无法可制的困境。有的单位签订的汽车租赁合同中未写明租赁期限、违反协议支付不应不该支付的车辆财产险、责任险等费用。有的单位签订的房屋租赁合同未注明是否能够转租，而承租方多次转租，导致各个部门备查的合同资料不一致。

8.货币资金内控制度不严谨，存在账实不符等情况。如：有的预算单位下属公司账面反映其开设多个银行账户，其中部分银行账户账面结余为负数，有的账户已经注销或不存在，但仍挂账未处理。

9.固定资产及存货管理不规范。如：有的单位固定资产台账未登记资产编号、存放地点、使用人等相关信息。有的虽建立了库存台账登记存货收发存情况，但台账为电子台账，各管理员登记台账内容不一，未建立正式系统的库存明细账，未定期盘点库存情况；库房每月未将全部出库单据报财务，而是将已经开具发票的出库单上报，财务账面出库较库房出库少；库房未设专人管理；财务未定期对库房进行盘点，账务账面与库房部分实物结存数不符。有的单位未专设资产管理部门也未落实资产管理职责，资产长期不清查，不处理，资产账实不符。

（三）预算执行方面

如：有的单位将项目资金用于基本支出、扩大开支范围、自行调整预算支出内容、项目预算未执行等问题。有的单位存在将项目资金用于基本支出、公用经费用于人员支出、扩大开支范围、自行调整预算支出内容、无依据无标准支付专家咨询等费用、项目预算未执行等问题。有的单位在零余额账户支付印刷费，在项目款中列支。

有的单位人员经费预算不足，未经审批挤占经营收入支出工资和福利。有的单位未经审批通过经营支出科目发放精神文明奖、目标责任制奖、休假补贴、职工计生补助等。

（四）政府采购流程方面

主要表现为，一是常规性采购，财政预算文件下达较晚而实际工作需要采购又无法进行采购的问题。二是个别单位在中标通知书下达日之前签定采购合同的问题。

（五）会计核算方面

1.会计基础工作不规范。

（1）会计账簿启用未按规定进行登记。有的单位使用的总账和日记账未按规定进行登记，出纳、会计均未盖章。明细分类账经打印后无扉页。还有的会计人员在记账凭证上擅自标注各种文字说明；包括计算公式、理由、过程。

（2）记账凭证记录的要素不完整。有些单位记账凭证上财务主管、出纳、复核、制证、附件等签字栏均为空白。例如：个别单位付职工差旅费，记账凭证上企业会计主管、记账、复核、制证均未签字。

（3）凭证名称与核算内容不符。

（4）自制原始凭证栏目设计不完整，要素不全。

（5）账务处理不及时。

2.科目设置不规范。有的单位把非一级科目作为一级科目来使用，有的明细科目设置不规范。

3.会计核算中存在的其他问题。具体表现有：会计收支未严格按照有关规定执行；差旅费报销、伙食补助计算错误；未按规定代扣代缴相应的个人所得税；实收资本核算与资金来源事实不符；会计核算使用科目错误；支出报账无明细；未按规定计提折旧；其他收入未按规定计入相应会计期间；使用大额现金支付；部分费用支出票据使用不规范；部分收入确认不及时，存在税务风险；违反财务制度和税法相关规定出具增值税专用发票；部分票据掩盖经济业务的真实性。

（六）存量资金管理方面

主要存在专项资金结余资金长期挂应付账款和往来款长期挂账，形成呆账、死账和坏账两类问题。

（七）三公经费及会议培训方面

主要问题有：未制定公务租车及管理的相关制度；有的单位转移招待费；会议费、培训费的报销手续不完善；部分单位存在忽略会议培训通知及参训人员签到表等关键附件问题。

（八）国有资产管理方面

国有资产管理是预算单位管理的一项短板，主要问题有：国有资产出租、出借未经审批；资产交接不办理或操作不规范；监督管理不善导致国有资产流失等。

三、几点建议

（一）加快预算单位部门预算体制改革

根据我国深化预算管理制度改革“遵循现代国家治理理念，划清市场和政府的边界，着力推进预算公开透明，坚持总体设计、协同推进。”的基本原则，从国家和各级政府层面，建议一是要加大立法力度，健全财政法律制度体系。二是要建立退出机制，发挥市场作用。三是将预算公开透明贯穿管理全过程。四是要充分考虑预算单位的实际需要，确保预算单位正常运行。五是建立容错纠错机制，最大限度地调动各级干部干事创业的积极性和主动性。

从预算单位层面而言，预算编制和执行受制于现行体制，存在的问题积重难返。笔者就两个方面分析并提出建议。

一是财政部门有政策无预算。如事业单位人员精神文明奖和目标责任考核奖方面，省级有明确金额框定，而在预算管理方面则要求从单位基本支出结余中列支。事实上事业单位运转经费本就不足，对文明单位而言，即便单位不运转全部用来发精神文明奖尚显不足，造成的结果就是各个单位要么不去创建文明单位，要么挤占项目经费。建议将事业单位和行政单位平等对待，足额列支预算，从体制机制上彻底解决事业单位挤占项目资金问题。

二是有的项目由于市场波动、政策变动等客观原因，需要变更项目内容或实施范围；有的预算下达金额与申报金额不符，必须调整项目内容或实施范围。而项目内容调整权力由财政部门掌握，项目单位首先准备详细材料，报请业务主管部门同意，然后再报请财政部门批准，这一流程往往需要层层审核调研、修改内容，最后等项目内容批复后已错过了项目实施最佳时期，只能是结转至下一年度实施。建议财政部门下放项目内容调整权限，在不改变项目资金主要用途、不违背立项初衷的前提下给予项目单位自主权利，由项目单位根据项目实际调整项目内容并报主管部门备案，切实落实项目实施单位作为预算执行主体的地位。同时建议允许省级预算部门保留不低于年预算总额10%的机动预算，一是避免突发重大事件处理过程中无法筹措的尴尬局面，二是避免预算追加周期过长，影响财政资金效益问题，由各预算部门自主使用并报省级财政部门备案。

（二）建立健全预算单位内部控制机制

从预算监督角度出发，建议省级财政部门实行总会计师委派制，由财政部门选派经验丰富的会计人员向各省级预算单位派驻总会计师，总会计师向省财政部门负责。由其负责监督预算单位预算执行，强化会计监督职能。预算单位国有资产处置、预算调整等事项可由总会计师代表财政部门进行审核审批，定期向财政部门报备。

从内部审计体制出发，建议省级预算单位必须成立独立审计机构，将内部审计工作常态化、制度化，要将审计工作经费足额列入预算，确保审计工作不受制约。同时由内部审计机构负责对所属单位会计人员的业务培训工作，一方面加强审计双方沟通联络，另一方面也有利于会计人员提高会计基础工作水平，提高预算单位财务管理能力。

从内部控制制度建设角度，建议省级财政部门出台统一的会计监督、报账审批、内部审计等制度规范和流程，将内部控制建设工作列入单位目标责任考核指标体系，强化预算单位财务管理、会计核算、资产管理等工作。

习近平总书记在党的十九大报告中提出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施预算绩效管理”。我认为，为进一步加强预算执行管理，强化预算单位作为预算执行主体的地位，各级财政部门应结合简政放权、加强监督、强化服务的“放管服”要求，逐步下放预算编制权限，确实强化会计监督职能，突出预算执行主体作用，才能达到加快服务效率、提升预算管理水平、发挥财政资金效能的目标。