信访与复议路径衔接的思考

2018-01-22周娟

职工法律天地 2018年12期

周娟

（730000 兰州市信访局甘肃兰州）

改革开放以来，社会矛盾频发，特别是与政府有关的纷争增多，信访与复议在化解这些纠纷方面发挥了重要的作用。信访是指公民、法人或其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。复议是指公民、法人或者其他组织不服行政主体作出的具体行政行为，认为行政主体的具体行政行为侵犯了其合法权益，依法向法定的行政复议机关提出复议申请，复议机关依法对该具体行政行为进行合法性、适当性审查，并作出行政复议决定的行政行为。二者共同之处都是政府利用自身优势、解决行政纠纷的渠道，目的让群众少走弯路并维护社会稳定。复议是法定的权利救济途径，复议决定具有法定强制力，而信访是补充的救济手段，是保持各级政府同人民群众的密切联系，只有二者合理地衔接才能更好地维护人民群众的合法权益，也能防止政府部门之间相互推诿扯皮。

一、信访与复议路径衔接现状——以兰州为例

（一）二者衔接的法律规定

关于信访与复议路径衔接方面，国务院《信访条例》规定：对依法应当通过诉讼、复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照相关法律、行政法规规定的程序向相关司法机关和行政机关提出。属于行政复议范围的案件，信访部门不能受理，直接以口头形式告知信访人去相关部门申请行政复议，或者受理后发现不属于信访受案范围，不能自行处理，以书面形式告知不予受理并指出救济途径。兰州市信访局在工作实践中，具体行政行为而引起的行政争议只能由复议解决，而信访并不能直接处理，它只起到建议、督促、监督的作用。复议机关应当自收到信访人复议申请起15日内，对其事实理由、争议诉求整理审查，决定是否符合行政复议受理范围并书面告知信访人。如果复议机关经审查不符合行政复议的法定要件，在其他法定救济途径穷尽的前提下可以告知申请人寻求信访途径解决。

（二）不能申请复议的信访情形

实践中，不能复议的信访情形包括：第一，对超过复议时效的信访事项不能复议。当事人向信访机关提出信访诉求，由于信访部门及其工作人员的原因，案件没有及时告知或经过了信访答复、复查、复核三级程序后，发现该事项属于行政复议范围，当事人又依据《行政复议法》或《行政复议法实施条例》的相关规定申请行政复议，这时复议机关往往以超过诉讼时效时间为由不予受理，当事人复议权没有发挥作用，行政救济通道关闭了。第二，信访机关的不作为不能复议。兰州市信访部门全称为兰州市人民政府信访局，作为兰州市政府的一个组成部门，归兰州市政府领导。信访人向信访局提出具体诉求，信访机关应接受却不予受理，或者直接拒绝信访人的请求，针对信访机关这种不作为，当事人向复议机关申请行政复议，复议机关是否能够受理？《行政复议法》《行政复议法实施条例》中没有明确规定。在实践中，兰州市法制办等复议机关认为信访部门的行为不是具体行政行为，具体行政行为应理解为行政机关针对具体的公民、法人或其他组织对其实体权利产生了根本性影响的行为，所以不能进入行政复议程序，也就是说行政机关行使公权力是对公民、法人或其他组织产生利益干涉的单务性行政法律行为，该行为往往具有可诉性。而信访行为一般都是一些指导性的意见或建议，不能对具体权利产生实体性影响，再加上信访部门也不会主动交代当事人行政复议的权利，所以对信访部门处理结果不服一般建议走信访复查或复核程序。

（三）复议范畴的案件不能信访

第一，不能进入信访程序的相关规定。国务院《信访条例》规定：对依法应当通过诉讼、复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照相关法律、行政法规规定的程序向相关司法机关和行政机关提出。《甘肃省信访事项复查复核办法》第十四条规定：已经或应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不属于复查复核事项的受理范围。就是说应当通过诉讼、复议等法定途径解决的投诉请求，不能进行行政信访，对于已经进入信访程序的事项，信访部门发现后应予纠正。第二，行政复议作出决定后不能信访。行政相对人申请行政复议，复议机关作出书面决定后，申请人对这个决定结果不服，到信访部门进行投诉，信访机关大多做法是不予受理，因为我国行政复议法规定：复议人对行政复议决定结果不服，相应的权利救济途径为行政诉讼或上一级复议机关的裁决。即使现实中一些信访部门的工作人员缺乏对行政复议的了解，受理了不符合信访诉求条件的案件，做出的信访答复或复查复核意见也不能产生行政效力。

二、信访与复议衔接中存在的问题

（一）信访与复议衔接的相关规定较少

《行政复议法》《行政复议法实施条例》中没有涉及信访与复议衔接的相关规定，仅国务院《信访条例》及各省信访事项复查复核办法有概括性规定。实践中，信访机构不同于手握司法审查实权的司法机关，在解决信访实体纠纷方面往往力不从心，致使信访机构在处理信访事项时不能从真正意义上解决信访的实体问题。而作为行政权力救济的行政复议制度中也存在诸多诟病，加之两者衔接的法律规定较少，衔接不畅，未形成相互支撑、相辅相成的有机体，致使一部分案件游离于信访与复议权利救济措施之间。

（二）信访与复议缺乏衔接制度

从立法本意来看，信访作为政府联系人民群众的桥梁和窗口，应当是当事人在穷尽其他维权手段后，才能适用的救济手段。根据《信访条例》第十四条第二款、第二十一条规定，应当优先适用行政复议来解决行政争议；信访工作机构收到信访事项，应首先予以登记，并区分情况，及时转送各个有权处理的部门和机关。信访部门拥有建议权和协调权，没有具体处理权。属于行政复议审理范围的案件，信访部门受理后应及时转送或交送，信访与复议衔接的关系是“转办交办”的关系，往往处理的是信访这种表面的“行为”本身，而非解决问题的“实质”本身。

（三）信访与复议衔接界线模糊

长期以来，由于我国行政复议资源匮乏，社会公信力不高，纠纷化解力度不够大，再加上信访与复议衔接界线具体法律规定模糊，致使人民群众信访不信法，选择行政维权时，一些本应通过复议程序解决的诉求纷纷挤入信访渠道，也就是说信访的权利补充救济功能实际上已经侵入了行政复议，大量行政争议案件背离法律平台，影响了行政复议的权威性和在我国法治道路上的成长成熟。而人民群众对信访救济制度期望过高，远远超出了它所承受的范围，认为信访是行政行为合理性监督审查的主渠道，信访案件的数量相当庞大，2017年兰州市信访局接访处在案登记接待1000多件，而兰州市法制办行政复议处在案登记100多件。行政复议在纠正行政机关错误的行政行为和不作为方面起到一定的积极作用，但是作用还明显不够，如何有效解决以上问题，信访与复议部门还未探索出一致明晰的渠道。

三、探索信访与复议衔接的路径

（一）信访与复议衔接工作的立法完善

第一，全面升级《信访条例》，制定《信访法》。信访问题涉及面广、情况复杂，虽然国务院已于2017年出台《依法分类处理信访诉求工作规则》（国信发[2017]19号），但因《信访条例》对信访工作规定的界限不够明晰，致使什么诉求都走信访程序，可是信访答复、复查或复核意见缺少法定权威性，增加了解决争议诉求、化解社会矛盾问题的难度。因此有必要升级《信访条例》，制定《信访法》，科学界定信访与复议法定受理范围，完善信访管理顶层设计，对信访工作的法定程序及处理结果的法律效力等重要问题予以明确，对当事人的信访行为进行有序地规范和引导，最大程度上帮助其正确行使信访权利。第二，修改《行政复议法》。增加信访与复议衔接的条文，明确二者衔接的规则，对衔接功能、机制等作出专章规定，扩大行政复议的范围，把信访机关做出的复查、复核意见等纳入到行政复议的范围。

（二）信访与复议衔接工作的制度设计

处理好信访与复议衔接的关键在于对二者准确定位，改变信访原有的风貌，把它纳入到行政法律监督体系，其主要功能定位为行政监督，虽然权利救济是信访和复议的共同职能，但行政复议更应侧重公民合法权利的救济，将复议制度定位于权利救济，这样一来，信访和复议制度的衔接设计会更加合理。

（三）建立一站式服务模式

根据国务院2010年10月发布《国务院关于加强法治政府建设的意见》指出信访和复议的衔接方向，充分发挥信访和复议维护社会秩序的重要职能,两者相互配合、相互协调。实践中应建立信访与复议接待工作合署办公平台，因为多数复议案件当事人首先选择信访途径维护自己的权利，只有两者在一起办公，才能避免了当事人“跑来跑去”，也一定程度上避免了两个机关相互推诿,为人民群众依法维权提供优质、高效、便利的服务。