（南京工程学院财务处 南京 211167）

预算绩效管理一直围绕着“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”[1]的全过程管理机制不断向前推动。预算绩效评价结果的应用作为全过程预算绩效管理机制的终点，与预算资源安排有机结合，又成为了预算绩效管理的起点，在合理配置预算资源、提高资金使用效益、增进高校公益事业服务责任等方面发挥重要的作用。

一、推动预算绩效评价结果应用的政策要求和制度依据

预算绩效评价结果是指预算绩效评价组织部门在完成绩效评价工作后形成的、全面反映绩效评价对象实际绩效情况的内容、事项、结论等，以绩效评价报告为主要载体。

2005年，财政部印发了《中央部门预算支出绩效考评管理办法（试行）》（财预【2005】86 号）。该《办法》的第六章规定了绩效考评结果的应用，“中央部门应当根据部门的绩效目标和绩效考评结果，及时调整和优化本部门以后年度预算支出的方向和结构”；“财政部根据绩效考评中发现的问题，及时提出改进和加强中央部门预算支出管理的意见”；“应当将绩效考评结果作为以后年度编制和安排预算的重要参考依据”；“将绩效考评的结果在一定范围内公布”[2]。并在中央部门试点建立预算绩效评价体系，推动了预算绩效管理工作的顺利开展，但试点工作并未强调问责。

2011年，财政部修订出台了《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预【2011】285号）。修订后的《办法》对评价结果与预算管理结合的相关规定条款进行了细化，特别强调对绩效评价发现的问题，“不进行整改或整改不到位的，应当根据情况调整项目或相应调减项目预算，直至取消该项财政支出”。[3]同时，进一步强调绩效问责，制定了在绩效评价工作中存在违法行为的责任追究条款。

财政部《预算绩效管理工作规划（2012-2015年》明确提出“结果应用实质突破”的总体目标，具体包括：“所有评价结果都反馈给被评价单位”；“所有绩效报告及评价结果在本部门范围内的全面公开，扩大向社会公开的范围”；“建立评价结果与预算安排相结合的激励约束机制”；“重点评价结果向同级政府报告，实现绩效问责”[4]。规划为评价结果的应用指明了政策方向，即应从反馈、公开、与预算挂钩、报告等层面加强评价结果的应用，以完善预算管理及实现绩效问责。

2014年9月，国务院《关于深化预算管理制度改革的决定》指出：“加强绩效评价结果应用，将评价结果作为调整支出结构、完善财政政策和科学安排预算的重要依据。”[5]随着预算绩效管理的深入发展，评价结果的应用向政策制定和决策层面发展。

新《预算法》要求，各级预算单位应当遵循“统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡”的原则，为预算绩效评价结果的应用提供了法律支撑。此外，在预算编制、预算执行和预算报告中多次提高要将评价结果用到预算管理的闭环系统中。

党的十九大报告提出：“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”，“全面”的要求反映出预算绩效管理改革的方向应是绩效管理与预算管理融为一体，评价结果不仅要与预算管理的全过程紧密结合，还要与预算管理的各个方面相互融合。

上述政策和制度对评价结果应用的原则、主体、内容和责任做出了原则性的规定，指明了应用方向，即评价结果的应用要围绕着“反馈、公开、报告、与预算分配挂钩、问责”等方向开展。

二、高校预算绩效评价结果应用的现状分析

近几年来，各级财政部门不断加大预算绩效管理工作力度，积极开展和推进评价结果应用的实践和探索。高校作为公益二类事业单位，按照财政部门和上级主管部门的要求逐步开展财政对高等教育投入资金的绩效评价工作，形成相应类别的绩效评价报告。

（一）明确了高校预算绩效评价结果应用的制度要求，但配套机制不足导致实际操作难度大

财政部《财政支出绩效评价管理暂行办法》中“绩效评价结果及其应用”章节对评价结果的表现形式、结果公开机制、应用方向和内容以及责任追究等方面予以明确界定，成为很多地方财政部门开展绩效评价结果应用管理的指导性文件。但该 《办法》只是对评价结果应用做出了原则性的规定，缺乏细化的流程规范和操作指引。各地也只有在《办法》的指导下，结合自身实践，开展评价结果的应用探索，难以形成统一模式的推广。

《国家教育事业发展第十二个五年规划》中提出要“完善高等学校财政支出绩效评价体系，构建以绩效为导向的资源配置机制。”[6]教育部门在出台的相关专项资金管理办法中也明确了将绩效考核、专项检查和评价结果作为后续项目资金安排的重要依据。截至目前，除对高校实施绩效拨款改革制度发布外，还尚未出台高校绩效评价结果与资源配置、项目资金安排如何有效衔接的规范细则。

配套机制不足，缺乏制度保障，使绩效评价结果的应用容易流于形式，成为为评价而评价。

（二）对绩效评价的行为关注度高，对评价结果的应用重视度低

我国对高等教育的财政投入进入了“4%时代”，而且确保逐年增长成为高等教育资金投入的法制化要求。在深化财税体制改革，推进预算绩效管理的大背景下，各级政府和社会公众已从关注教育经费投入转向更关注教育经费使用绩效。绩效评价作为预算绩效管理的核心环节，随着高等教育领域体制改革的深化和高校内涵式发展的推进，无论是在理论界还是实务界，都被广泛关注和运用。

在财政部门的推动和外部监管压力下，开始了高校预算绩效评价工作的试点和探索。评价类别从专项资金绩效评价发展到部门整体支出绩效评价，评价方式财政部门开展的单一评价方式发展到委托第三方评价、自评价、再评价等多种评价方式。从高校预算绩效评价的实践来看，多数是由财政部门和主管部门“自上而下”的行政要求，高校应付成分多，以任务完成为目的，缺乏主动参与。

笔者通过在知网上以主题为“预算绩效评价结果应用”的文献搜索，发现专门对高校预算评价结果应用研究的文章很少，除去研究高校绩效拨款制度改革的文章后，所剩无几，对结果的应用缺乏足够的重视。

从校内预算绩效管理办法的制定来看，有绩效意识，但不够全面。“讲绩效，重绩效”的氛围已建立，但“用绩效”的理念尚未在高校形成。各校相关制度中涉及结果应用环节的表述内容与财政部门管理办法中相应章节的原则性条款类似，非常宽泛，难以指导具体实践。

（三）绩效评价信息公开范围在不断加大，但公开的内容和程度差异化明显

实施信息公开是社会公众监督高校预算绩效的重要渠道。根据财政部门相关文件精神，绩效评价结果要按照政府信息公开有关规定，在一定范围内公开。高校按照相关规定要求，从最初纳入部门预决算信息公开中少量绩效信息的发布，到专项资金绩效评价报告单独发布，再到部门整体支出绩效评价报告及政策性评价报告的单独公开，高校绩效信息公开的力度不断加强，公开的范围和内容不断扩大。

由于缺乏统一规范的绩效信息公开制度保障，预算主体根据自身对文件的理解和实际情况，对评价方式的选择客观性不足，带有一定的主观随意，导致形成评价结果的绩效信息也就不同，特别是在问题的表述上，有些高校常会出于自身利益的考虑，不愿意公开具体细节和相关数据，而代之以模糊的文字表达，影响评价结果的公正性。即使是同类项目的评价结果，也会存在内容上的翔实差异，从而不利于高校之间的绩效对比。

（四）评价结果应用中正面激励机制日渐完善，但负面约束与惩罚机制缺乏

财政部教育部出台了 《中央高校管理改革等绩效拨款管理办法》（财科教2017）2号），对绩效拨款的分配、使用和管理遵循“绩效导向、公平公正、统筹使用”的原则，采用包括“预算执行管理情况、学生资助工作开展情况、科研等获奖情况”在内的因素法实施分配，充分体现激励约束，激发中央高校改革发展的内生动力和活力。

部分省份也开展了地方高校预算拨款制度的改革，设置包括生师比、人才队伍结构及建设、学科建设及发展等与高校事业产出相关的评价指标体系，推进评价结果与预算编制、资金分配有效挂钩。在部分专项资金的后续安排上，合理构建奖惩措施，从预算资金核准、预算批复等业务环节分等级对待，体现绩效导向。

目前，高校普遍建立评价结果在预算安排中的激励与约束机制，但评价结果的等级分为优良中差，区分度不明显，只是影响了资金配置额度，对财政资金支出项目负责单位和项目负责人没有直接约束，评价结果约束乏力。问责机制的缺失，制约了应用工作的深入开展。

（五）评价结果监督机制缺失，导致评价结果的落实难度增大

预算绩效评价的目的在于及时发现过去存在的问题，督促预算单位加以改进和总结，更好的控制现在和服务未来，从而最大限度发挥财政资金使用效益。但由于缺乏对评价结果应用的跟踪机制，既没有建立定期报告制度，也没有专项检查的要求，失去了外在的监督约束，使得大量的评价意见停留在书面阶段，形成档案管理材料，或是简单的用作新项目的参考或借鉴，是否能够得到实际有效应用，就无从知晓了。评价单位是否按照评价意见进行了整改，是否健全了制度、改进了管理、强化了责任还是优化了资源配置，都缺乏相关的监督机制予以评判。

三、完善评价结果多元化应用机制的路径探索

“预算绩效评价结果的应用是全过程预算绩效管理的落脚点，应积极探索绩效评价结果应用方式，促进预算绩效管理工作发挥实效。”[7]评价结果的应用对合理配置预算资源，优化支出结构，提高资金使用效益具有十分重要的意义。

（一）加强评价结果应用制度体系和配套机制建设，夯实管理工作基础

制度的功能在于规范和约束行为，以保障办事规程或行政准则的一致。“工欲善其事必先利其器”，在评价结果的应用中，需要建立完善标准一致、内容统一、操作行为程序化的制度规范。通过制度层面的全面规划和明确定位，构建清晰、完善、分层级的绩效评价结果应用管理制度，引领评价结果实践应用的发展方向，规范成果应用操作行为。

根据评价结果应用的实际需求，可以搭建以宏观管理办法、分类实施规定、具体操作细则等相互支撑的制度体系。办法主要针对评价结果应用的原则、内容和机制、主体责任等进行指导性规范；分类实施规定是根据不同的结果应用目的，对具体应用方向和内容的细化规范，解决“如何用”的问题。具体操作细则是针对结果应用的业务程序、工作规程、协调机制等建立的工作规范，侧重“用的程序和步骤”规范。

（二）完善评价结果的公开和报告机制，强化高校绩效责任意识

实施信息公开是社会公众监督高校预算绩效的重要渠道。公开提高了预算透明度，使社会公众进一步了解了高校功能、年度工作任务和事业发展成果，更好的了解预算执行效果和办学效益。高校应通过评价结果的反馈，强化信息沟通交流和问题整改，提高绩效信息的准确性和可信度。逐步规范信息公开的程序、内容和方式，建立统一和规范的信息发布平台，加强信息解读，提高社会公众对绩效管理的关注度和理解能力，促使资金使用和管理单位自觉接受社会的监督。

健全评价结果的报告机制，强化评价结果的分类应用管理，实现绩效信息在不同层级主体中发挥作用。重点项目的绩效评价报告应提交上级部门、财政部门和政府，为实施经济社会发展等重大决策提供绩效参考。建立整改情况报告机制，强化整改结果的跟踪落实，促进预算单位加强内控，健全完善相关制度、办法，改进绩效短板。教育主管部门应完善预算管理过程中相关绩效评价结果的通报机制，建立排名，树立标杆，体现正向引导原则，进一步强化高校预算执行主体责任意识，督促落后单位关注绩效短板，加强资金管理，提高预算执行绩效，促进目标完成。

（三）设计科学合理的激励与约束机制，激发提高预算管理绩效的内生动力

积极拓展评价结果的比较功能，奖优罚劣，促进正向循环。对绩效评价结果优良的，应在下年度预算资金安排时优先考虑并重点支持，为突出学习和改进的政策导向，还可以赋予其一定的资金统筹管理权限，提升高校在资金管理和资源配置上的主观能动性，激发追求卓越高效的潜能，符合高等教育领域“放管服”和内涵式发展的改革目标。此外，还应鼓励高校的绩效改进，根据绩效评价结果的年度对比，虽为达到标准但明显进步的高校在相应指标上应赋予加分项，或设置一定比例的绩效改进专项经费，重视高校自身绩效指标的纵向比较，奖励低绩效的高校在绩效改进上的努力。

本着“谁用款，谁负责”的原则，预算绩效管理较差的单位和项目，要与经费和资金挂钩，适当削减和中止拨款，与后续的其他项目申请挂钩，并对责任人问责。财政资金配置或执行绩效未达到预算目标或规定标准的部门、单位及其责任人员，依法依规追究责任，启动约谈、质询、责令改正、通报批评等方式实行绩效问责，切实维护绩效评价的严肃性和有效性。

（四）建立评价结果应用的多维度信息共享，拓展结果应用功能

目前，高校预算绩效评价以结果评价为主，是对资金使用后的产出和效益进行衡量，只能改进未来的支出绩效，不能改变资金使用造成的损失风险。应积极探索评价结果与预算管理全过程的结合，完善前评价和绩效跟踪评价机制。前评价强化预算绩效目标的评价，将评价结果直接运用在预算编制环节，实现管理关口前移，提高预算决策绩效水平。跟踪评价是指在预算执行过程中，对预算绩效目标实行跟踪监控，及时发现绩效实施中存在的问题，客观反映预算执行阶段性的工作成果，如与绩效目标发生偏离的，要求实施部门及时进行纠正和调整，以促进下一阶段的绩效改进，确保绩效目标最终实现。

建立完善高校绩效信息库，实现分类管理和信息共享。针对财政部门、主管部门、预算单位和政府相关部门等外部不同利益主体的诉求，分类分层提供绩效信息，提升评价结果的应用效果。校内建立业务部门、财务、审计、纪检监察、和组织、人事等部门联动机制，将绩效信息纳入各自不同的管理视角，形成督察和绩效管理合力，促进各部门年度工作任务执行和绩效目标的有效落实。

“绩效评价结果应用是预算绩效管理的核心和归宿。评价结果的应用应在合理配置预算资源，提高资金使用效应，增进部门服务责任等方面发挥更加重要的作用”。[8]评价结果不被应用，就失去了评价存在的生命力。强化绩效评价结果的多维度运用，实现评价结果与高校预算管理全过程的紧密结合，真正形成“讲绩效、重绩效、用绩效、管绩效”的良好氛围，为建立高校绩效预算提供基础支撑。